8 августа администрация Трампа объявила о введении новых санкций против России в связи с применением вещества нервно-паралитического действия «Новичок» против бывшего офицера российской военной разведки Сергея Скрипаля и его дочери Юлии на территории Соединенного Королевства. Эти санкции вступят в силу уже в ближайшие дни. Скоро Конгресс рассмотрит вопрос об ужесточении антироссийских санкций в ответ на эту химическую атаку. Однако сейчас стали все чаще звучать голоса критиков этих мер. Они утверждают, что санкции неэффективны, контрпродуктивны, и США слишком часто ими злоупотребляют. Каковы последствия антироссийских санкций, и каковы их перспективы?
История успеха
Критики ошибаются. Антироссийские санкции оказались даже более эффективными и более быстродействующими, чем ожидали их сторонники. Даже если администрация и Конгресс больше не примут никаких мер, действующие сейчас санкции со временем обернутся для России еще более тяжелыми последствиями. А новый пакет санкций, который будет наиболее жестким из всех, может спровоцировать существенные изменения внутри России.
Давайте вспомним, с чего все началось. США и Евросоюз впервые ввели санкции против России в ответ на оккупацию и аннексию Крыма в 2014 году. Это и стало поворотным моментом в отношениях с Москвой. До этого времени Запад стремился интегрировать постсоветскую Россию в глобальную экономику. Теперь же он стремится ее исключить.
Этот момент также стал знаменательной вехой в истории санкций. Прежде ни одна экономика, сопоставимая по размерам с российской, не подвергалась воздействию жестких санкций. С этим могут сравниться только те ограничения, которые Лига наций ввела против Италии, а США — против Японии перед началом Второй мировой войны. Но в отличие от тогдашних Италии и Японии Россия сегодня является крупным поставщиком нефти и газа, которые она продает во множество стран мира. Эмбарго на экспорт газа и нефти — традиционный санкционный инструмент — в данном случае просто невозможно. Разработка эффективных санкций против такой сложной мишени, как Россия, оказалась довольно трудной задачей.
Каких результатов позволили достичь западные санкции? Россия не вернула Крым и не покинула восточные области Украины. Ее экономика не обрушилась. Однако санкции разрабатывались не для этого. Санкции разрабатывались для того, чтобы достичь трех целей: удержать Россию от дальнейшей военной эскалации; укрепить международные нормы и осудить их нарушение; подтолкнуть Россию к поиску способа политического урегулирования — то есть заставить ее полностью выполнить условия Минских соглашений, которые обязывают ее соблюдать режим прекращения огня, отвести военное оборудование и позволить Украине восстановить контроль над границей — увеличив цену отказа от такого пути.
Если рассуждать с точки зрения этих целей, то санкции по большей части сработали. Существуют однозначные свидетельства того, что в моменты интенсивных боев в 2014-2015 годах перспектива ужесточения санкций препятствовала эскалации ситуации на местах и — вместе с жизнестойкостью украинцев — заставляла Россию умерять ее амбиции.
Санкции также позволили укрепить те нормы международного права, которые Россия нарушила. Поскольку санкции зачастую оборачиваются издержками для тех стран, которые их вводят, они гораздо лучше демонстрируют решительный настрой, нежели критика на словах. Та сплоченность и ощущение общей цели, которые санкции помогли внушить, позволили выступить с эффективным ответом на отравление Скрипалей. Беспрецедентная высылка 150 сотрудников российской разведки из США и нескольких стран-союзниц Америки стала настоящим дипломатическим триумфом, в основе которого лежала та согласованность, которой удалось достичь в вопросе санкций.
Санкции не позволили Западу достичь только одной цели: они не смогли заставить Россию выполнить условия Минского соглашения. Регулярные нарушения этого соглашения и другие действия России, такие как признание паспортов жителей Донецкой и Луганской народных республик, делают достижение этой цели практически невозможным. Россия готова смириться с огромными издержками ради того, чтобы сохранить свое влияние на Украине.
Но даже несмотря на это, антироссийские санкции оказались более эффективными, чем можно было ожидать. На самом деле инструменты внешней политики редко позволяют достичь всех поставленных целей. Самое обширное исследование санкций, в рамках которого было рассмотрено более 100 примеров, показало, что санкции эффективнее всего работают тогда, когда их вводят против демократий, против стран, которые можно изолировать, и между странами, которые прежде поддерживали тесные отношения. В случае с Россией нет ни одной из перечисленных предпосылок успеха санкций. Однако антироссийские санкции все равно оказались удивительно успешными, принеся результаты за гораздо меньший срок, чем обычно требуется.
Эти санкции также оказались продуктивными. Некоторые утверждают, что санкции играют на руку президенту России Владимиру Путину, разжигая патриотические настроения внутри страны. Однако резкий рост уровня популярности Путина после 2014 года объясняется аннексией Крыма, а вовсе не реакцией народа на санкции. После переизбрания Путина в марте его рейтинг резко упал до уровня, наблюдавшегося еще до аннексии Крыма, в то время как антироссийские санкции стали еще жестче.
Другие считают, что, заставляя олигархов возвращать деньги в Россию, санкции помогают Путину достичь его давнишней цели по «деофшоризации». Однако нет никаких признаков того, что российские олигархи сейчас возвращают в Россию значительные доли своих капиталов. В действительности объемы оттока капитала из России продолжают расти.
Вперед на всех парах
Самые значительные последствия антироссийских санкций еще впереди. Их воздействие будет только усиливаться. В частности, те меры, которые лишают российский энергетический сектор доступа к иностранным технологиям и финансированию, будут оказывать тем более заметное воздействие, чем дольше они будут действовать. Тревога России нарастает. В июле российское правительство представило свой первый всеобъемлющий план по борьбе с последствиями санкций. 3 августа секретарь совета безопасности России Николай Патрушев отметил, что санкции создают «серьезные проблемы» в энергетическом секторе. Сейчас не только экономические либералы, но и силовики, которые управляют всеми делами в стране, испытывают тревогу.
Новый пакет санкций является наиболее жестким и действенным. В апреле Казначейство США опубликовало список россиян, которых оно изолирует от большей части глобальной финансовой системы. Это вызвало беспокойство среди российских олигархов, которые пытаются понять, что будет дальше. Кроме того, Соединенное Королевство сейчас занялось проверкой российских олигархов и источников их состояний и усовершенствованием стандартов прозрачности на своих заморских территориях, где россияне часто прячут свои накопления.
Эти новые санкции и стандарты разработаны таким образом, чтобы лишить российскую элиту возможности зарабатывать деньги в России и отправлять эти деньги за границу на хранение. Защищая олигархов от ненасытного государства, финансовая и правовая системы Запада помогала российской экономической элите адаптироваться к тому, как работают механизмы власти в России. В этом смысле Запад помогал стабилизировать режим Путина.
Если критическое число олигархов почувствует, что реакция Запада на действия Кремля угрожает их ключевым интересам, они, возможно, начнут видеть Путина в ином свете. Интересы политической власти и экономической элиты в России начнут все меньше и меньше совпадать. Это не приведет к немедленным изменениям. Однако теперь, когда «вопрос 2024 года» стоит ребром — покинет ли Путин свой пост, как того требует конституция, и, если покинет, кто станет его преемником — трения между властью и деньгами могут обусловить формирование новой важной силы, способной изменить не только поведение России, но и ее систему управления.
Наконец, некоторые критики опасаются, что Запад слишком часто злоупотребляет санкциями. Если Запад будет слишком часто обращаться к инструменту санкций, утверждают они, страны найдут способ уклоняться от них. В иных случаях это было бы вполне закономерным опасением, но только не в случае с Россией, и на это есть три причины.
Во-первых, ужесточение санкций происходило по веским причинам, поскольку поведение России со временем становилось все хуже: она аннексировала Крым, вторглась в Донбасс, сбила пассажирский самолет Малазийских авиалиний, вмешалась в западные выборы и применила «Новичок», чтобы убить бывшего двойного агента. Если бы Запад не реагировал на новые преступления России введением новых санкций, это было бы воспринято как доказательство того, что он настроен недостаточно решительно. Готовность ужесточать санкции — это то, что делает их эффективным инструментом сдерживания. Именно перспектива введения новых жестких санкций, таких как санкции против российского государственного долга и исключение России из международных платежных систем, помогли умерить амбиции России на Украине. К примеру, есть доказательства того, что именно санкции заставили Россию отказаться от захвата стратегически важного города Мариуполь в сентябре 2014 года и от дальнейшего наступления после победы в Дебальцево пятью месяцами позже. Если бы первые санкции были более жесткими и если бы западные правительства более отчетливо продемонстрировали свою готовность ужесточить их, сдерживающий эффект тех санкций, вероятнее всего, был бы более выраженным. Если уж на то пошло, то Запад слишком редко прибегал к санкциям, а не слишком часто.
Во-вторых, России пришлось приложить немало усилий для того, чтобы найти способы обойти санкции. Ее попытки адаптироваться к ситуации лишь создавали новые проблемы. Ответные санкции России — запрет на импорт продуктов питания из Европы — не помогли ослабить политическую решимость Запада и лишь дали толчок к развитию российских производителей в ущерб российским потребителям, которые столкнулись с ростом цен. Та помощь, которую правительство оказало компаниям, попавшим под санкции, лишь расширила роль государства в экономике (теперь ему принадлежит примерно 50% экономики), что еще больше усугубило проблемы неэффективности и коррупции. И хотя Россия поспешила найти себе новых партнеров, теперь у нее гораздо меньше вариантов и более слабая позиция. К примеру, Китай сейчас находится в гораздо более сильной позиции и может выстраивать российско-китайские отношения таким образом, чтобы это служило его интересам.
Наконец, критики санкций должны объяснить, как иначе США и их союзники смогут достичь их целей в области безопасности. Ни один инструмент нельзя назвать идеальным. Между тем санкции — это эффективный, низкозатратный и нелетальный инструмент, который позволяет Западу использовать его естественные преимущества. За прошедшее десятилетие Россия провела впечатляющую военную реформу и развернула эффективную информационную войну. Ее мощь удивила и вывела Запад из равновесия. Но Россия остается гораздо более слабой страной по сравнению со своими противниками. Главное преимущество Запада заключается в его экономической силе. И в основе санкций лежит именно этот фактор.
Не все санкции хороши и эффективны. Как и любой другой инструмент, они должны быть тщательно разработаны, чтобы достигать поставленных целей, не нарушая при этом связей между союзниками и минимизируя непредвиденные негативные последствия. В связи с этим восстановление администрации координатора санкционной политики при Госдепартаменте США, которая была упразднена в 2017 году, могла бы стать весьма разумным шагом.
Учитывая, что Россия — это весьма сложная цель, санкции против нее работают даже лучше, чем многие ожидали. В основе этих санкций лежит главное преимущество Запада. Чем дольше действуют санкции, тем они эффективнее. Теперь, когда наступает новая эпоха геоэкономического соперничества, они могут стать для нас ценным опытом, который можно будет применить в будущем. Необходимо оценивать их объективно, использовать с умом, но ни в коем случае не отказываться от них.
