Интенсивная дипломатическая активность, которой сопровождается окончание крупной межгосударственной войны, имеет две масштабные цели. Во-первых, победители хотят максимально увеличить свои завоевания, а проигравшие свести к минимуму потери. Во-вторых, это создание новой, более устойчивой международной системы, чтобы уменьшить шансы на возобновление только что закончившейся бойни. Тридцатилетняя война, война за испанское наследство, французские революционные и наполеоновские войны, Первая и Вторая мировая война — все они были следствием или причиной развала старой системы. Такой развал характеризовался значительными изменениями в количестве игроков в этой системе, драматическими переменами в соотношении сил участников, а также преобразованиями идеологических и нормативных основ старого порядка.
Усилия наших предшественников по созданию стабильной системы указывают на то, что это отнюдь не простая задача. Отчасти причина состоит в том, что дипломатические цели расширения своего могущества и стабильности системы не всегда совместимы друг с другом. Если все ведущие державы заинтересованы в создании новой системы, то в силу этого факта они также заинтересованы в поддержании ее стабильности. Если крупная держава считает, что окажется в крайне невыгодном положении в результате появления такой новой системы, она будет считать эту систему нелегитимной и постарается ее ослабить. Победившие страны первоначально исключили Францию из переговоров на Венском конгрессе 1815 года. Французский министр иностранных дел Талейран сказал им, что лишь Франция может придать результатам конгресса самое необходимое качество — легитимность. По причинам, которые больше связаны с интересами стран-победительниц и с дипломатическими маневрами Талейрана, нежели с его аргументами о легитимности, Францию подключили к переговорам, и она поддержала результаты работы Венского конгресса, что, как всем известно, привело к самому длительному периоду относительного мира и спокойствия за всю историю европейской государственной системы. Талейран был прав. Только проигравшая Франция могла придать новой системе легитимность.
Есть и другой подход, которым воспользовались французы после Первой мировой войны. Это попытка совместить усиление своего могущества и укрепление стабильности системы путем полного разрушения, ослабления или ликвидации проигравшего государства. Казалось, история европейской государственной системы наглядно продемонстрировала, что такой подход может стать результативным в отношении малых государств, однако его применение в отношении стран покрупнее ведет к нестабильности.
Окончание холодной войны оказало на международную систему такое же воздействие, как и завершение крупных реальных войн за последние три с небольшим века. В 1989-1991 годах произошел развал одного из двух главных военных альянсов системы; была дискредитирована и рухнула одна из двух ведущих идеологий, соперничавших между собой за международное признание; произошло значительное увеличение числа участников и действующих лиц этой системы в результате распада одной из двух мировых сверхдержав. Договоренности о мирном окончании холодной войны были великим достижением дипломатии. Но прошло чуть больше 20 лет, и мы видим, что дипломатия в период после холодной войны не смогла создать стабильную международную систему. Почему ей удалось решить одну задачу, а при решении другой она потерпела неудачу?
Американские дипломатические приоритеты в конце холодной войны
Американскую дипломатию в этот период преимущественно интересовали два вопроса: обеспечение надежной ядерной стабильности на более низком уровне и получение согласия от Советов на сохранение объединенной Германии в составе НАТО. Соединенные Штаты добились этих целей, главным образом, в процессе переговоров, на которых основные уступки сделала советская сторона. И в то время, и сегодня существовали разные взгляды на то, почему Советский Союз пошел на такие уступки. На мой взгляд (а я с 1988 по 1991 годы работал в американском посольстве в Москве советником-посланником по политическим вопросам), уступки были сделаны, потому что советский лидер Михаил Горбачев пытался целиком и полностью переориентировать внешнюю политику своей страны. Его цель заключалась в создании условий, позволяющих Советскому Союзу возродить традиционный статус России как признанного члена европейского сообщества. Его внешнеполитические цели возникли из внутренних проблем страны. Он знал, что советская экономическая инфраструктура разваливается, а политическая система, отмеченная печатью цинизма и коррупции, зиждется на таком непрочном фундаменте, как недовольное повиновение и пассивная уступчивость. Он надеялся, что переориентация внешней политики приведет в действие колесо фортуны во внутренних делах и вызовет крупное сокращение военных расходов, рост капиталовложений в экономическую инфраструктуру и производство товаров народного потребления, а также усилит поддержку и энтузиазм масс. Все пошло иначе, но с позиций середины 80-х годов такой подход казался вполне здравым.
Соединенные Штаты в ответ прикарманили все уступки по важнейшим вопросам дипломатической повестки. Они практически вывели из переговорного процесса вопрос о роли Советского Союза (а позднее России) в той новой системе, которая приобретала свои очертания. Наверное, отчасти это было сделано непреднамеренно, а отчасти специально. Президент Буш не хотел ликовать и радоваться по поводу распада Советского Союза, но он все равно считал его побежденной державой. Страны-победительницы редко задумываются о побежденных, когда перестраивают международную систему, и окончание холодной войны не стало исключением из общего правила. Роберт Зеллик (Robert Zoellick), входивший в число ведущих советников Буша/Бейкера, которые формировали внешнюю политику США, выступал за то, чтобы предоставить России видимость влияния, но не реальное право голоса в договоренностях об устройстве мира после холодной войны. Занимаясь главным образом вышеуказанными важными вопросами и посвящая им львиную долю своего времени и умственной энергии, этот малочисленный круг приближенных президентских советников из внешнеполитического истэблишмента США (еще им приходилось заниматься проблемой иракского вторжения в Кувейт) вполне естественно уделял тогда мало внимания вопросам структуры и организационных принципов рождавшейся новой международной системы. Администрация Буша по сути дела переложила решение этих вопросов на плечи своих преемников из администрации Клинтона.
Порочная американская дипломатия 1990-х годов
1990-е годы почти неизбежно должны были вызвать в России разочарование разворотом в сторону Запада. Ожидания у русских были чрезмерно завышенными, и в какой-то момент они не могли не потребовать переоценки, которая должна была создать более реалистичную основу для конструктивного и долгосрочного партнерства, либо повернуть Россию в сторону большей самодостаточности, что периодически случалось в российской политике. Американская дипломатия не могла определить, что может получиться из такой переоценки, но она могла повлиять на нее. К сожалению, наша дипломатия повлияла на нее так, что Россия пошла в нежелательном направлении.
Этот дипломатический провал произошел на нескольких направлениях. Во-первых, наши примитивные представления о политической культуре России породили неумеренно оптимистичные взгляды на то, что происходило в то время в России. Там, где мы видели ростки джефферсоновской демократии и свободного рынка, русские видели социальный хаос и экономический крах. При таких обстоятельствах российская внутренняя политика вполне предсказуемо начала смещаться в более авторитарном направлении. Дипломатия, не умеющая правильно оценить действительность в другой стране, построена на песке.
Во-вторых, почти все 90-е годы мы рассказывали русским, каковы должны быть их интересы, но не прислушивались к ним. Это происходило и в малом, и в большом. Но в основном это касалось расширения НАТО. Сейчас не время заново обсуждать все «за» и «против» в этом вопросе, но для нас не должно быть сюрпризом то, как это повлияло на отношение России к новой международной системе. Самый, пожалуй, прозападный министр иностранных дел в долгой истории России Андрей Козырев незадолго до своей отставки и публично, и в частном порядке рассказывал нам о том, какое воздействие окажет расширение НАТО на российские реформы и на реформаторов. Дипломатия не в силах примирить конфликтующие интересы, если одна из сторон не желает слушать, как другая сторона определяет свои интересы.
В-третьих, мы бросали им ошметки, ожидая, что они примут их за филе. Мы пригласили русских к символическому, но не к реальному участию в избранных западных институтах. Похоже, мы поверили, что они не увидят разницы. Мы умудрялись одновременно совершать дипломатические просчеты, заблуждаться и оскорблять русских.
И наконец, вместо работы над согласованием приемлемых принципов, мы действовали, исходя из краткосрочных и корыстных интересов. Наш принцип в вопросе членства в НАТО, что претендовать на него может каждый, на самом деле означал, что членство возможно для кого угодно, но только не для России. Мы избирательно применяли принципы территориальной целостности, невмешательства во внутренние дела и самоопределения, делая это так, что русские увидели в этом ущемление своих интересов. Право Косова на самоопределение было главнее права Сербии на территориальную целостность, однако право Грузии на территориальную целостность оказалось главнее права Абхазии на самоопределение. Было очень трудно, но крайне важно прийти к общему пониманию смысла и значения этих конфликтующих принципов, чтобы создать более стабильную международную систему. А мы даже не пытались. Мы вмешивались во внутренние дела других стран во имя демократии — в Ливии, в Сирии, но поддерживали насильственное свержение демократически избранных режимов, чья политика нам не нравилась. Самый важный пример в этом плане — Украина.
Реакция России
В конце холодной войны Россия стремилась и очень хотела войти в состав новой международной системы, которая рождалась в то время. С одной стороны, русские понимали, что их страна чрезвычайно ослабла, и им это не нравилось. Сохраняющаяся непопулярность Горбачева и Ельцина среди их соотечественников свидетельствует о том, как русские относятся к лидерам, которые недостаточно внимательны к своей сфере деятельности и к стране. С другой стороны, они не считали себя проигравшими. Они сами разгромили репрессивную систему, освободили своих союзников по холодной войне, отреклись от провальной идеологии, а также добровольно и удивительно мирно распустили самую большую империю в мире. Они считали, что заслужили право быть партнерами при принятии важных решений, а не подчиненными в системе международных отношений. С точки зрения русских, Соединенные Штаты после окончания холодной войны вели себя именно так, как обычно ведет себя более сильная и влиятельная держава. Они не привыкли к тому, что власть является делимой. Во взаимоотношениях с позиции силы одна сторона обладает всей полнотой власти, а другая вообще ее не имеет. У русских не было никаких стимулов продолжать такие взаимоотношения, укоренившиеся в системе, для подрыва которой у них было множество причин.
Украинский кризис и целая и неделимая Европа
Украинский кризис показал, насколько неработоспособными могут стать такие взаимоотношения. Но он также дает нам возможность приступить к их изменению. Грузия или Украина, закрепившиеся в экономических и политических институтах Запада, не создадут угрозу России, если она тоже там закрепится. Препятствия на этом пути существуют мощные, и наверняка потребуются десятилетия жестких дипломатических переговоров для их преодоления. Но не менее трудным был переход к Европейскому Союзу от Европейского объединения угля и стали, главная и успешная цель которого состояла во включении Германии в систему европейских государств. Такие дипломатические усилия видимо должны предпринять сами европейские государства. У них есть свежий положительный опыт в этой работе, они больше всех в этом заинтересованы, и в целом не отягощены мессианскими и морализаторскими позывами, которые периодически поражают американскую дипломатию. Трехсторонние переговоры между ЕС, Украиной и Россией с целью выработки экономической договоренности, где наверняка будет политическая подоплека, на которую могут согласиться все три стороны, станут строительной площадкой для построения общеевропейского дома, где найдется место и России, и США. Стабильные и продуктивные отношения в этой обширной сфере создадут хороший механизм для решения еще более сложной задачи по мирной интеграции восходящих азиатских держав в такую международную систему.
Рэймонд Смит проработал почти 25 лет на американской дипломатической службе, проведя шесть лет в Москве. Он автор книг «Negotiating with the Soviets» (Переговоры с Советами) и «The Craft of Political Analysis for Diplomats» (Искусство политического анализа для дипломатов).
