США и Евросоюз продемонстрировали готовность помогать Украине успешно развиваться после «майданной» революции. Но эта готовность не означает, что поддержка западных стран будет безоговорочной. Напротив, как следует из оказанной ограниченной финансовой и военной помощи, поддержка оказывается на определенных условиях. В частности, если Киев не выполнит обещание провести значимые реформы, то следует ожидать сокращения помощи.
Россия тоже продемонстрировала готовность добиваться своих целей на Украине. Кремль за время, минувшее с начала кризиса, показал, что готов терпеть серьезные трудности — международные санкции, политическую изоляцию, экономические и человеческие потери в военном конфликте. То есть, в отличие от Запада, Россия демонстрирует безусловную и безоговорочную решимость идти к достижению поставленной цели.
Ситуация на Украине не докатилась до той же точки, до которой дошли американские крупные банки в 2008 году, когда федеральная операция по спасению банков показала, что они слишком велики, чтобы позволить им лопнуть. Но в 2015 году на горизонте маячит вероятность дальнейшего ухудшения экономической обстановки и условий в области безопасности. Украинское политическое руководство должно готовиться к худшему. На протяжении года почти все западные лидеры высказались о серьезных обязательствах по отношению к Украине, и Киев может подумать, что он все еще может рисковать, украинские лидеры могут убедить себя, что Запад не даст Украине развалиться. Нельзя с определенностью утверждать, что эти надежды лишены оснований, но кое-что говорит именно об этом.
Возьмем, к примеру, недавно принятый в Вашингтоне Акт о поддержке Украины. Все в Киеве и на Западе оценили его как большой шаг США к обеспечению безопасности и процветания Украины. Но процесс принятия этого закона свидетельствует об обратном.
Первоначальный законопроект, одобренный комитетом Сената по иностранным делам, называл Украину «важным союзником, не состоящим в НАТО» (major non-NATO ally, МННА). Это технический термин, описывающий порядок поставок оружия и уровень сотрудничества в оборонной сфере. Статус МННА не означает подписание договора о совместной обороне. Однако на Украине многие, включая президента Петра Порошенко, решили, что речь идет именно об этом. Впрочем, для Вашингтона предоставление Украине статуса МННА представляло бы собой крепкое обязательство, нарушение которого подорвет доверие союзников к США.
Но в итоге статус МННА из закона был убран. Более того, все прочие меры, перечисленные в акте — от оказания военной помощи и до введения санкций против России — только наделяют исполнительную власть полномочиями, но не обязывают идти на эти шаги.
Новый закон показал, что обязательства США по обеспечению безопасности Украины имеют серьезные границы. Для президента Порошенко и украинской элиты закон должен послужить предупреждением. Они могут рассчитывать на помощь США, но США не гарантируют безопасности Украины. В краткосрочной перспективе это значит, что Киев может рассчитывать только на себя, если Москва решит нарушить перемирие и продолжить вторжение на украинскую территорию.
Существует мнение, согласно которому в случае ухудшения ситуации США и их союзники будут обязаны вмешаться, так как не могут допустить расчленения или оккупации европейского государства. Но именно это они и допустили на Кипре. С 1974 года Турция незаконно оккупирует территорию независимого государства. В 1983 году была провозглашена Турецкая республика Северного Кипра, и Турция по сей день остается единственным государством, признавшим ее. ТРСК занимает около трети территории Кипра, и там постоянно присутствуют 30-40 тысяч турецких солдат, несмотря на бесчисленные резолюции Совета безопасности ООН с требованием немедленного вывода этих войск.
Великобритания, будучи гарантом договора о независимости Кипра, обязана «противодействовать любым попыткам раздела острова». Несмотря на две британские базы на Кипре, Лондон не попытался военным путем остановить турецкое вторжение. США таким договором не связаны, и, помимо резолюций СБ ООН, самой жесткой американской санкцией в ответ на агрессию был трехлетний запрет на поставку оружия Турции и на оказание военно-финансовой помощи.
Украина столкнулась с жесточайшим экономическим кризисом, который угрожает ее выживанию не меньше, чем Россия. Экономическое выживание Киева зависит от помощи Международного валютного фонда и от западных доноров. Но западные финансовые обязательства перед Украиной ограничены. Агентство Moody’s предупредило о высокой вероятности дефолта Украины, так как оказанной МВФ помощи недостаточно для уплаты внешнего долга в размере 10 миллиардов долларов в этом году. Издание Economist предположило, что Украине необходима дополнительная помощь в размере 20 миллиардов долларов, но, несмотря на обещание провести конференцию доноров, пока ни одна страна не спешит выделить деньги. Ранее в этом месяце премьер-министр Украины посетил Германию, но не получил никаких конкретных гарантий, кроме 500 миллионов евро для развития восточных областей. Министерство финансов США пообещало еще два миллиарда в виде кредитных гарантий вдобавок к миллиарду, обещанному в прошлом году. Но этот пакет полностью зависит от проведения реформ на Украине в строгом соответствии с программой МВФ. Делегация МВФ прибыла в Киев 8 января, но даст ли фонд деньги, и хватит ли их? Не получив помощи, Украине придется сокращать долговые обязательства после дефолта или под его угрозой.
По нынешним нормам международного права государственное банкротство настолько неупорядоченно и непредсказуемо, что все стороны, как должники, так и кредиторы, стараются его избегать. Возможно, на это и рассчитывает украинское руководство, надеясь, что МВФ и Запад продолжат платить. Но и это иллюзия. История показывает, что добрая воля кредиторов имеет свои пределы. В конце 1990-х годов и начале 2000-х годов Россия, Аргентина и Пакистан объявляли дефолты по суверенным долговым обязательствам, а Эквадору и Украине пришлось пойти на реструктуризацию долгов ради предотвращения дефолта.
Но как насчет стратегических соображений Запада из-за конфронтации с Россией? Джордж Сорос недавно выступил со страстным призывом выступить в поддержку Украины и создать коалицию доноров помимо пакета помощи от МВФ.
Однако даже если коалиция доноров будет создана и даст какие-то обещания, никто не гарантирует, что эти обещания будут выполнены. Примером служит Гаити. В 2010 году в результате разрушительного землетрясения погибли 300 тысяч человек, и еще миллион гаитян остался без крова. Международные доноры пообещали 5,75 миллиарда долларов помощи в период с 2010 по 2012 год (сумма не включает гуманитарную помощь и частные пожертвования). Офис специального представителя ООН в Гаити сообщил, что в конце 2012 года страна получила только 56% обещанной помощи, и только 18 из 55 стран-доноров на 100% выполнили обещания.
Следовательно, украинским лидерам не следует преувеличивать масштаб западной поддержки и недооценивать решимость Кремля. К сожалению, одной только помощи Запада будет недостаточно для того, чтобы уравновесить российскую агрессию.
Тем не менее, ограниченные обязательства Запада на самом деле являются благом для Украины. Это позволяет украинским лидерам избежать соблазна не проводить жесткие необходимые реформы, как было бы в случае неограниченной и безоговорочной поддержки. В ситуации, когда Запад требует взамен на помощь каких-то действий, руководство обязано проводить политически непопулярные, но неизбежные шаги для управления страной. Слабость Украины и двойная военно-экономическая угроза ее существованию дают шанс разрушить старые барьеры для реформ. Без тяжелейших сегодняшних обстоятельств Украина не смогла бы высвободиться из жадных рук олигархов, которые довели ее до нынешнего состояния. Как говорил Томас Шеллинг, иногда слабость — это сила.
Сэмьюэл Чарап — эксперт Института международных стратегических исследований по России и Евразии
Тимофей Милованов — ассистент-профессор факультета экономики Университета Питтсбурга и член редколлегии VoxUkraine
