В новом проекте закона Китай предложил свое собственное определение

После терактов 11 сентября средства массовой информации часто говорили о том, что Китай намерен принять всеобъемлющий антитеррористический закон. Однако Всекитайское собрание народных представителей, являющееся высшим законодательным органом страны, только в ноябре прошлого года опубликовало для всенародного обсуждения долгожданный проект закона по противодействию терроризму, который состоит из 106 статей.

Несмотря на одобрительные отзывы внутри страны, проект закона вызвал острую критику за пределами Китая. Организация Human Rights Watch недавно обвинила Пекин в попытках узаконить нарушения прав человека и создать условия для будущих злоупотреблений. Среди вопросов, которые вызвали обеспокоенность у Human Rights Watch, первое место занимает определение терроризма. По словам представителей этой организации, определение терроризма «опасно расплывчато и допускает разные толкования».

Эволюция определения

На самом деле, это не первый в Китае правовой документ, где дается определение терроризма. В декабре 2003 года министерство общественной безопасности опубликовало первый в стране террористический список, куда вошли четыре террористические организации и 11 террористов. Управление полиции Китая также объявило конкретные критерии «террористических организаций» и «террористов». Но они существовали в виде административного распоряжения, а не парламентского закона. В октябре 2011 года Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей принял «Постановление по вопросам укрепления антитеррористической работы». Хотя это постановление не дотягивало до полномасштабного антитеррористического закона, содержавшиеся в нем восемь статей стали очередным и чрезвычайно важным правовым основанием для контртеррористической деятельности в Китае. В частности, в нем даются определения «терроризма», «террористической организации» и «террориста».

Видимо, из-за тревожной эскалации террористической активности после атаки на площади Тяньаньмэнь в октябре 2013 года, китайские власти решили принять всеобъемлющий антитеррористический закон в условиях новой ситуации. Прежде всего, такой закон требует обоснованного определения терроризма. Это удивительно, но в проекте закона нет определения терроризма, предложенного в постановлении от 2011 года. Как написано в статье 104 проекта закона, «терроризм» означает «любые мысли, речи и деятельность, которые посредством насилия, подрывных действий или угроз нацелены на создание паники в обществе, оказание влияния на процесс принятия политических решений, порождение межэтнической ненависти, подрыв государственной власти и раскол государства».

Далее в статье 104 раскрывается значение ключевого словосочетания «террористическая деятельность», приводимого в определении «терроризма». Соответственно, «террористическая деятельность» включает в себя (а) пропаганду, разжигание и провоцирование терроризма; (б) формирование, руководство или участие в террористической организации; (в) организацию, планирование и осуществление террористических актов; (г) поддержку, оказание содействия и помощи террористической организации либо отдельным лицам путем предоставления информации, финансовых средств, материалов, оборудования, техники и мест сбора и (д) прочую террористическую активность.

Далее в статье 104 дается определение «террористической организации» и «террориста». Согласно этому определению, террористическая организация —  относительно устойчивая преступная группировка как минимум из трех членов, созданная с целью проведения террористической деятельности, а террорист это либо член террористической организации, либо человек, осуществляющий террористическую деятельность.

Сравнение определений

Чтобы лучше понять определение терроризма, данное в проекте закона, надо посмотреть, какие определения этому явлению дают в других странах. На сегодня мировое сообщество пока не смогло выработать единое определение терроризма, и это стало отчасти результатом общего представления о том, что «для одного этот человек террорист, а для другого борец за свободу». Тем не менее, определенное единодушие по данному вопросу все же существует, о чем говорят многочисленные определения терроризма в международном и национальном праве.

Учитывая большое количество определений, мы выберем три наиболее влиятельных для их сопоставления. Эти определения предлагаются и используются ООН в проекте Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму, Евросоюзом в его Рамочном решении о борьбе с терроризмом от 2 июня 2002 года, а также Госдепартаментом США в его ежегодных докладах о терроризме с анализом по странам, которые он представляет в конгресс.

В целом терроризм определяется четырьмя ключевыми элементами: это насилие, объект, мотивация и организация.

Во-первых, терроризму нужно насилие как его объективная составляющая. Насилие это обычно уголовное преступление определенной степени тяжести. Из четырех элементов оно вызывает меньше всего споров и противоречий. В определении ООН этот элемент сводится к преднамеренным насильственным действиям, приводящим к (а) гибели или серьезному телесному повреждению человека; (б) серьезному ущербу государственной либо частной собственности; (в) ущербу собственности, который приводит или может привести к крупным экономическим потерям. В определении ООН приводится длинный список самых серьезных правонарушений против человека или собственности. В американском определении говорится об умышленном применении насилия. В отличие от них, в китайском определении есть только «насилие, подрывные действия или угрозы», однако конкретные правонарушения не перечисляются. Что касается элемента насилия, то китайское определение похоже на американское, но оно шире, чем у ООН и ЕС.

Второй элемент терроризма — непосредственный объект насилия, или цель. Традиционно к непосредственным объектам относят только людей. Но в последнее время значение этого термина расширили, и теперь оно включает и физические объекты. В определениях ООН и ЕС непосредственными объектами террористического нападения может быть государственная и даже частная собственность. В американском определении используется термин «объекты некомбатанты», и он официально включает гражданских лиц и военнослужащих, которые не находятся в зоне военных действий или в аналогичных условиях. В сравнении с ними китайское определение не дает конкретного указания на непосредственные объекты.

В-третьих, терроризмом обычно называют политически мотивированное насилие, в связи с чем традиционные определения обычно требуют политической мотивировки в качестве своего субъективного элемента. Но сегодня появляется иная тенденция: рассматривать политическую мотивацию в качестве достаточного, но не абсолютно необходимого элемента террористического насилия. В определении ООН мотивом может быть «запугивание человека» либо «принуждение государства или международной организации к совершению или воздержанию от каких-либо действий». В определении ЕС говорится о цели — «серьезно запугать население» либо «несообразным образом принудить государство или международную организацию к совершению или воздержанию от каких-либо действий», а также «серьезно дестабилизировать либо уничтожить основополагающие политические, конституционные, экономические либо социальные структуры страны или международной организации». В американском определении терроризм назван просто «политически мотивированным насилием», но само понятие мотивации не разъясняется. А вот китайское определение требует мотивации, которая «создает панику в обществе» или «влияет на процесс принятия общенациональных политических решений». В трех определениях, за исключением американского, где мотив запугивания населения отделяется от мотива принуждения государства, также присутствует насилие безо всякой политической мотивации.

И наконец, в прошлом по определению теракты должны были осуществлять отдельные люди по указанию какого-то объединения или организации. Но в последнее время не принадлежащие ни к какой организации так называемые «волки-одиночки» также стали осуществлять губительные нападения, представляя порой даже большую угрозу, чем организации. В определениях ООН, ЕС, США и Китая такой организационный элемент не требуется.

Что касается первых двух элементов, то китайское определение является чрезвычайно общим и допускает разные интерпретации, поскольку в нем не уточняется характер правонарушения и непосредственные объекты нападения. Что касается такого элемента как мотив, в китайском определении отсутствуют ограничительные слова типа «принуждать», «серьезно» и «несообразным образом», чтобы отделить терроризм от других серьезных преступлений. Изо всех определений китайское явно носит самый широкий и общий характер.

Это довольно странно, но в китайском определении терроризма присутствует не только «деятельность», но и «мысль», а также «речь». Как мысль или речь можно заносить в разряд терроризма? Как можно наказать человека, который не осуществляет никакую «деятельность», просто за его «мысли и речи»? Одна из причин такого вводящего в заблуждение определения состоит в том, что составители этого закона хотели включить в него понятие распространения террористических мыслей и идей, однако необдуманно выбирали термины. На самом деле, распространение террористических мыслей и идей — это то же самое, что «пропаганда, разжигание и провоцирование терроризма», которые уже включены в определение «террористической деятельности».

Баланс безопасности и свободы

Без всестороннего и универсального определения терроризма разные страны, включая Китай, будут иметь возможность самостоятельно толковать этот термин. По сравнению с либеральными странами Запада, Китай с большей осмотрительностью борется с терроризмом — репрессивными, но эффективными методами. Тем не менее, всякий раз, когда Китай берется за искоренение террористической заразы, он вынужден искать соответствующий баланс между безопасностью и свободой.

Прежде чем принимать антитеррористический закон, китайские законодатели должны уточнить определение терроризма и внести в него изменения, чтобы терроризм характеризовался как серьезное преступление с дополнительным упором на то, что это преступление требует жесткого пресечения и международного внимания. Кроме того, следует ввести соответствующие процедурные меры защиты в террористических списках, чтобы под определение терроризма не попал неоправданно широкий круг людей, а если такое все же случится, чтобы эти люди не пострадали от последствий без достаточных на то оснований.

Доктор наук Цзуньюй Чжоу возглавляет китайское отделение в Институте иностранного и международного уголовного права общества Макса Планка и является автором книги «Balancing Security and Liberty: Counter-Terrorism Legislation in Germany and China» (Баланс безопасности и свободы. Контртеррористическое законодательство в Германии и Китае).