С момента распада Советского Союза критики задают вопрос о членстве Соединенных Штатов в Организации Североатлантического договора (НАТО) и о поддержке этого Альянса. Они считают, что НАТО успешно справилась с выполнением своей основной задачи во время холодной войны, и поэтому теперь она уже не нужна. Однако аргумент о том, что НАТО устарела, не принимает во внимание фундаментальную важность для интересов Соединенных Штатов в области международной безопасности, связанную с наличием постоянной многосторонней организации со значительными и гибкими военными возможностями, которые могут подстраиваться таким образом, чтобы отвечать на широкий спектр вызовов в области безопасности XXI столетии, а также на недавнее возрождение российского экспансионизма.
При этом за последнюю четверть века администрация Соединенных Штатов и руководители большинства наиболее важных европейских союзных государств позволили образоваться определенным дефицитам в военной области внутри НАТО. Некоторые из этих дефицитов отражают увеличивающиеся политические расхождения среди членов альянса при отсутствии противника в лице Советского Союза, а некоторые из них являются продуктом чрезмерного увеличения расходов на социальные нужны, тогда как другие являются результатом старомодного пренебрежения и недостатка лидерства. Каков бы ни был набор этих причин, настоящим испытанием значимости НАТО в ближайшие месяцы и годы будет вопрос о том, смогут ли члены Альянса предоставить достаточное количество ресурсов и, если необходимо, справиться с такими значительными угрозами, которые сегодня представляет собой Россия, а также выполнить другие свои важные задачи.
Если члены Альянса и особенно Соединенные Штаты не выдержат этого испытания, то они тем самым создадут благоприятные возможности для тех, кто считает, что Соединенным Штатам нет необходимости обеспечивать общую глобальную безопасность, и им вообще не следует этим заниматься. Это будет весьма неудачным результатом, поскольку он может подорвать способность Соединенных Штатов защищать свои жизненно важные интересы.
Организация Североатлантического договора была образована в 1949 году для сдерживания военного наступления со стороны Советского Союза, а также для победы в такого рода конфликте. В самый разгар холодной войны правительство Соединенных Штатов расходовало сотни миллиардов долларов на создание необходимых видов вооружений, оно разместило более 400 тысяч солдат в Европе и было готово, в случае необходимости, использовать ядерное оружие в ответ на советскую агрессию. После развала Советского Союза НАТО снизило свои военные возможности, американские военные сократили свое присутствие в Европе, а также уменьшили долю военных ресурсов, предоставлявшихся этому Альянсу. Многие надеялись на то, что отношения НАТО-Россия будут углубляться и превратятся в своего рода квазипартнерство. НАТО протянула руку новой России, и в 2002 году был образован Совет НАТО-Россия, который должен был служить в качестве платформы для развития отношений.
В наиболее благоприятный период своей работы этот Совет предоставлял возможность проведения регулярного диалога и развития совместной активности, в том числе в области научно-исследовательских проектов по созданию противоракетной обороны. Россия также сотрудничала с НАТО в проведении связанных с Афганистаном логистических операций, а Владимир Путин в 2007 году присутствовал на саммите НАТО в Бухаресте. Однако отношениям НАТО-Россия очень не хватало теплоты, и в лучшем случае они представляли собой деловой по своему характеру компромисс. И даже в этот относительно спокойный период Путин заявлял о том, что должна существовать российская сфера влияния, включающая в себя территории находившихся ранее под господством Советов наций.
В соответствии с подобным мышлением, Москва с течением времени организовала кибератаку на Эстонию, установила контроль над некоторыми районами Грузии, а затем более или менее бескровно захватила Крым. В результате отношения с НАТО ухудшились. Недавно Россия начала «горячую войну» в Европе — в частности, на Украине, и в результате возникли опасения относительно того, что Москва может применить силу против стран-членов НАТО и использовать те же самые приемы ведения гибридной войны, которые она задействовала против Киева.
Кроме того, российские бомбардировщики и подводные лодки постоянно очень близко подходят к территории стран-членов НАТО. Москва увеличила количество ядерных испытаний и с гордостью говорит о разработке новых видов ядерного оружия, а также о возможном увеличении арсенала межконтинентальных баллистических ракет, оснащаемых ядерными боеголовками. Недавнее размещение Россией своих экспедиционных войск в Сирии также вызывает озабоченность.
Последние проявления российского экспансионизма заставили страны НАТО воспринимать Россию как существенную потенциальную угрозу безопасности. В результате произошло сокращение контактов, а НАТО в апреле 2014 года приостановила все виды сотрудничества в рамках Совета НАТО-Россия. Затем генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен осудил Россию, назвав ее аннексию Крыма «самой серьезной угрозой европейской безопасности в течение жизни целого поколения». Недавно руководство НАТО осудило совершенное российским самолетом 4 октября 2015 года вторжение в воздушное пространство Турции, и при этом было заявлено о готовности оказать помощь Турции в защите ее границ.
Было также сказано, что размещение дополнительных и значительных российских сил и средств на Ближнем Востоке, используемых в непосредственных боевых действиях, вызывает серьезную озабоченность. Американские военные разделяют эту оценку, а новых председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джозеф Данфорд (Joseph Dunford) заявил о том, что «Россия является самой большой угрозой для нашей национальной безопасности».
НАТО начала разработку военного ответа на российские действия. Для начала было одобрено решение о трехкратном увеличении состава своих сил быстрого реагирования — с первоначального уровня в 13 тысяч человек до 40 тысяч. Кроме того, Альянс планирует сделать так, чтобы специально отобранные подразделения были готовы к развертыванию в течение двух дней. НАТО также создает центры оперативного управления в районах, граничащих с российскими флангами — в Прибалтике, Польше, Румынии и Болгарии, Венгрии и Словакии. По случайному совпадению давно планировавшиеся учения НАТО в регионе Средиземного моря (Trident Juncture) с участием около 36 тысяч военнослужащих, а также кораблей и авиации были проведены в октябре прошлого года.
До недавнего времени администрация президента Обамы, несмотря на озабоченность ответственного за Европу военного командования, постоянно занималась сокращением военного контингента в Европе. Однако теперь в администрации говорят о том, что в распоряжение НАТО будут предоставлены специальные оперативные силы, а также самое современное оборудование в области разведки, наблюдения и рекогносцировки. Кроме того, было заявлено о размещении тяжелых видов вооружений в Центральной и Восточной Европе, а также о ротации на регулярной основе американских военнослужащих в Европе, используемых для проведения учений и обучения.
Начиная с 1990-х годов, возникли новые угрозы для международной безопасности, которые не были связаны с Россией и с традиционными задачами Альянса. НАТО ответила на возникшие вызовы различными способами, большинство из которых не были предусмотрены ее основателями. Приняв новую стратегическую концепцию, НАТО постепенно стала выполнять новые задачи, проводила беспрецедентные военные операции, увеличила количество своих членов и установила значительно более широкий круг глобальных связей, чем это было во время холодной войны.
Наиболее значительной новой задачей НАТО является борьба с терроризмом. Начиная с 2003 года НАТО разместила тысячи солдат в Афганистане в составе Международных сил содействия безопасности (ISAF), и часть из этих подразделений остается там в настоящее время. Впервые НАТО была вовлечена в продолжительные военные операции, которые, в довершении всего, происходили в удаленных регионах.
Помимо этого НАТО разместила свои военно-морские силы в рамках Операции «Активные усилия» (Operation Active Endeavour), что было сделано для сдерживания террористической активности с помощью контроля за судоходством в районе Средиземного моря.
Вторая новая задача включает в себя военные действия, которые определяются в терминах европейской безопасности, но которые мотивируются, в первую очередь, гуманитарными соображениями. В этом отношении проведенная НАТО в середине 1990-х годов военная интервенция на Балканах установила несколько прецедентов: НАТО впервые предприняла военные действия за пределами своей традиционной географической сферы, и эти действия не имели ничего общего с защитой от нападений на территорию кого-либо из членов Альянса. Недавняя военная операция НАТО в Ливии также вполне вписывается в указанные новые параметры.
Третья новая задача для НАТО связана с противоракетной обороной. Возможно, к удивлению многих из числа тех, кто вспомнит скептицизм или враждебность по отношению к противоракетной обороне, НАТО предоставила значительные ресурсы для решения важнейшей задачи — защиты своих баз и логистических центров, а также предоставления рамок для более широких возможностей по защите национальной территории и населения. В качестве составной части этих возможностей Соединенные Штаты в рамках НАТО размещают на кораблях элементы противоракетной обороны, которые будут обеспечивать защиту Европы.
В отличие от подхода администрации Буша, которая в первую очередь была сосредоточена на обороне Соединенных Штатов, нынешний план может предоставить начальную защиту только для Европы и, соответственно, будут добавлены наземные элементы (если и когда они будет установлены), которые будут защищать как Европу, так и, в конечном счете, Соединенные Штаты. НАТО приняла на себя ответственность в целом ряде регионов, включая создание систем киберобороны в ответ на связываемую с Россией кибератаку на Эстонию в 2007 году. НАТО также проводит мониторинг постоянных угроз, которые могут нарушить транспортировку энергетических ресурсов — например, через территорию Центральной Азии.
Отдельно следует сказать об озабоченности в области безопасности, возникающей из-за возможного конфликта по поводу соперничающих друг с другом территориальных притязаний в районе крайнего севера, где расположены значительные энергетические ресурсы, и это приводит к формулированию дополнительной задачи НАТО. Наконец, вновь возникла угроза пиратства в районах Мирового океана, и НАТО взяла на себя антипиратские обязательства, в рамках которых планируется использовать ее военно-морской потенциал.
После окончания холодной войны НАТО по экспоненте расширяла свои отношения в области безопасности не только в Европе, но и в других частях планеты. НАТО установила тесные связи в области безопасности со странами, которые не являются ее членами, а также создала структурированные отношения с ключевыми по своей важности нациями и международными организациями.
Как уже хорошо известно, в середине 1990-хгодов НАТО начала реализацию программы «Партнерство ради мира» (Partnership for Peace) — это организация с соответствующим членством, в задачу которой входит установление связи Альянса с бывшими странами-членами Варшавского договора и Советскими Республиками, а также со странами Западной Европы, которые не являются членами НАТО. Сегодня участниками программы «Партнерство ради мира» являются 22 государства Западной Европы, Балкан, Кавказа и Центральной Азии. Для некоторых стран она служит в качестве подготовки ко вступлению в НАТО, но сейчас в нее входят также те государства, которые не хотят становиться членами Альянса или не подходят как кандидаты для вступления в него.
Как хорошо известно, с помощью программы «Партнерство ради мира» с 1997 года еще 12 государств стали членами НАТО — в дополнение к 16 государствам, которые были ее членами в период холодной войны. Дебаты относительно полезности расширения НАТО еще не закончились, и ведутся они на фоне происходящих в настоящее время событий, однако в настоящий момент мало кто сомневается в том, что расширение НАТО принесло значительные дополнительные выгоды. Так, например, перспектива вступления в НАТО была важнейшим катализатором для окончания многолетних территориальных споров, способных подорвать европейскую стабильность. Вступление в НАТО было возможным при условии отказа кандидатов от экстратерриториальных претензий, и Венгрия, например, отказалась от своих территориальных претензий к Румынии.
Кроме того, НАТО настаивала на том, что только те нации, которые укрепили свои демократические институты и практики, включая гражданский контроль над военными, будут рассматриваться в качестве кандидатов на вступление, и все новые члены согласились подписаться под принципами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Признавая тот факт, что угрозы для НАТО могут исходить из других регионов, НАТО в дальнейшем расширила свои связи в области безопасности, включив в них Ближний Восток, Северную Африку, Персидский залив и Азию. Сначала, в 1994 году, НАТО начала реализовывать программу Средиземноморский Диалог (Mediterranean Dialogue), в реализации которой принимают участие семь государств Северной Африки и Ближнего Востока (в том числе Египет, Иордания и Израиль), а в 2004 году появилась Стамбульская инициатива сотрудничества (Istanbul Cooperation Initiative), охватывающая Бахрейн, Катар, Кувейт и Объединенные Арабские Эмираты.
Помимо этого, НАТО работает вместе с несвязанной жесткими обязательствами группой государств Азиатско-тихоокеанского региона, которых теперь принято называть глобальными партнерами — речь идет об Австралии, Новой Зеландии, Японии и Южной Корее. НАТО образовала также двусторонние структуры, включая Совет НАТО-Украина и Комиссию НАТО-Грузия, а также поддерживает диалог с другими ключевыми нациями — с Китаем, Индией и Пакистаном.
Непреднамеренным, но важным результатом трансевропейских усилий стало позиционирование НАТО на международной как центрального элемента глобальной сети безопасности. Работа НАТО с членами этой сети безопасности охватывает целый ряд направлений — от военно-политического диалога до программ по созданию военных возможностей, направленных на повышение их уровня до стандартов НАТО, а также на достижение совместимости военного оборудования. Оба эти процесса могут помочь заинтересованным государствам стать полезными партнерами НАТО или даже членами специально создаваемых (ad hoc) военных коалиций.
НАТО установила два очень важных контакта — со Швецией и Финляндией, что явным образом отодвинуло их от их нейтралитета времен холодной войны. Эти государства установили тесные связи с НАТО и участвуют теперь в различных программах Альянса и его операциях. Швеция, среди прочего, была первым государством, присоединившимся к реализуемой НАТО многосторонней программе Стратегические воздушные перевозки (Strategic Airlift Capability), в рамках которой Финляндия сегодня также является важным партнером. Кроме того, НАТО установила рабочие отношения с Европейским Союзом. Хотя для большинства европейских государств НАТО, несомненно, является предпочтительной организацией, НАТО признает, что временами, по крайней мере, некоторые европейские правительства могут захотеть действовать в рамках Евросоюза при выполнении ограниченных задач в области безопасности.
Так, например, после совершенного 13 ноября прошлого года теракта в Париже французское правительство предпочло действовать на основе обязательств вутри Евросоюза и не прибегать к гарантиям на основе Статьи 5 Устава НАТО. Сомнения относительно степени вовлеченности Соединенных Штатов в НАТО стали появляться с момента образования самого Альянса. Подобные вопросы возникают из нескольких источников. Во-первых, есть люди, которые поддерживают активную роль Соединенных Штатов в области международной безопасности, однако считают НАТО устарелой организацией и даже воспринимают ее как препятствие на пути создания более важных союзных структур. Во-вторых, есть, конечно, и такие люди справа и слева, которые по разным причинам считают, то Соединенные Штаты отстраняются от своих международных обязательств и глобальной ответственности. В-третьих, есть ястребы-интернационалисты, которые исходят из того, что НАТО излишне сдерживает свободу действий Соединенных Штатов в мире.
Есть и такие люди, которые возражают против гуманитарных операций НАТО, которые якобы необоснованно выходят за рамки мандата этой организации и в результате искажают основные задачи, составляющие основой смысл ее существования (raison d’être). Представители отдельной группы критиков исходили из того, что НАТО в первоначальном виде работала прекрасно и представляла собой прочную гарантии в ответ на возрождение российского империализма, тогда как расширение НАТО и включение в нее бывших частей советской империи, по их мнению, будет восприниматься Россией как провокация и таким образом окажется контрпродуктивной в вопросе о принятии Россией условий урегулирования после окончания холодной войны.
Как уже было сказано, вопрос относительно мудрости решения о расширения НАТО продолжает оставаться открытым, однако время идет, и единственным способом его обсуждения является соревновательное сопоставление альтернативных вариантов. Это, конечно же, не может окончательно решить сам вопрос. Разумеется, для сторонников концепции «регионального балансирования» (offshore balancers), которые, в принципе, убеждены в том, что Соединенные Штаты не должны заниматься предоставлением глобальной безопасности в рамках своих собственных долгосрочных интересов с помощью каких бы то ни было постоянных альянсов, или для агрессивно настроенных унилатералистов, которые считают, что правительство Соединенных Штатов никогда не должно быть ограниченным в своих действиях такими организациями как НАТО, поскольку, по определению, НАТО не является элементом американской национальной безопасности.
Но если не принимать во внимание тех, кто отвергает тезис о долгосрочной стратегии Соединенных Штатов, аргумент относительно того, что НАТО является устарелой организацией, не выдерживает никакой критики, и одной из причиной продолжения полемики является распространенное отсутствие понимания у сторонних наблюдателей того, как сама НАТО уже адаптировала себя в соответствии с условиями мира, сложившегося после окончания холодной войны. Такого рода усилия, приведенные выше, редко попадают в газетные заголовки. Они включают в себя терпеливое создание институтов и требуют внимательного и глубокого изучения для вынесения правильной оценки.
Тем не менее, трансформация НАТО, произошедшая за последние два десятилетия, укрепила безопасность Соединенных Штатов и их союзников, а также сильно подорвала утверждения об устарелости НАТО.
И к этому следует добавить — как если бы приведенных аргументов было недостаточно, — что новая напористая Россия представляет собой явную потенциальную угрозу. Выдвигаемый с 1991 года аргумент относительно, что НАТО не следует беспокоиться по поводу России, представлялся сомнительным и раньше, а теперь против него убедительно свидетельствуют происходящие события.
Будет уместным сделать историческую ремарку: приводимый некоторыми критиками НАТО аргумент о том, что нынешний российский авантюризм является прямым результатом расширения НАТО, кажется весьма спорным. Очевидно, что Путин не приветствовал расширение НАТО и почти столь же очевидно то, что правдоподобие этого аргумента предоставило в распоряжение Москвы клин, с помощью которого можно попытаться расколоть трансатлантические отношения. Однако предположение относительно того, что Путин воздержался бы от агрессивного поведения, аннексии Крыма, ослабления Украины и направления российских военных в Сирию в случае отказа от расширения НАТО, является, по сути своей, неправдоподобным.
Путин мотивирован несколькими факторами, в том числе стремлением доминировать в «ближнем зарубежье», желанием стать серьезным игроком в мировой политике, а также необходимостью сохранять поддержку среди населения за счет отвлечения внимания российского общества от внутренних проблем. На самом деле, если бы НАТО не расширилась, Путин вполне мог бы поддаться искушению в результате возникшего вакуума в Центральной и в Восточной Европе, и в таком случае нынешняя зона нестабильности внутри и вокруг Украины могла бы сегодня распространиться вплоть до границ Германии.
И, наконец, есть еще такой спорный вопрос: «Если бы НАТО сегодня не существовала, кто-нибудь почувствовал бы необходимость ее создания? Искренний, хотя и неудобный ответ — нет». На самом деле, НАТО сегодня существует именно потому, что все ее члены хотят, чтобы она существовала, особенно в свете нынешнего поведения России, и все члены НАТО, несомненно, захотели бы ее создать и быть связанными с многосторонней организацией в области безопасности с большими военными возможностями, если бы НАТО перестала существовать.Но пока не было даже малейшего намека со стороны какого-то члена Альянса относительно своей заинтересованности в выходе из него, но даже государства с эффективными вооруженными силами, в том числе Швеция, Финляндия, Австралия и Новая Зеландия, в последние годы де факто стали ее членами — а в Швеции и в Финляндии растет интерес по поводу формального вступления в НАТО.
Как уже было отмечено выше, многие государства и международные организации хотят установить отношения в области безопасности с НАТО, не становясь членом Альянса. Тестом для любого товара или услуги является спрос, и, конечно же, НАТО не страдает от отсутствия спроса. Возможно, наиболее поразительным примером является то, что Франция, которая при Шарле де Голле отвернулась от НАТО и в течение десятилетий пытались принизить роль Альянса и Соединенных Штатов в Европе, пришла к выводу о том, что НАТО является основным элементом ее собственной безопасности, и в 2009 году, после 43-летнего перерыва, возобновила свое членство в военном командовании НАТО.
НАТО не только сохраняет свою значимость, но — что более важно — она продолжает поддерживать и продвигать интересы в области безопасности Соединенных Штатов. И вновь приходится говорить о том, что часто подобные вещи не попадают в газетные заголовки, а сторонний наблюдатель редко способен полностью это оценить. Еще более важно то, что НАТО предоставляет на многосторонней и постоянной основе военное оборудование, которое способно оказывать сдерживающее влияние и которое может быть развернуто в случае возникновения серьезной угрозы в области безопасности. НАТО обладает военными возможностями на местах, и поэтому ключевые элементы для мобилизации, развертывания и поддержания значительных многосторонних военных сил и средств уже существуют.
Подготовка, учения, а также регулярные контакты между военными стран-членов НАТО позволяют им в кратчайшие сроки и с привлечением существующих возможностей провести подготовку и в случае необходимости начать действовать без длительной подготовительной работы. Это может позволить правительству Соединенных Штатов продолжать формирование военной коалиции и осуществлять руководство ей более быстрыми темпами, с меньшими затратами и с большей эффективностью, чем это было бы в том случае, если бы НАТО не существовала, а ее функциональный эквивалент нужно было бы придумывать с чистого листа за короткий период времени.
Поскольку правительство Соединенных Штатов сохраняет за собой возможность и право действовать в одностороннем порядке если и когда это необходимо, для Вашингтона имеет смысл действовать совместно с другими странами, когда это возможно — либо через НАТО либо вместе с создаваемой в каждой конкретном случае коалицией «доброй воли» (coalition of the willing). Многосторонний формат может предоставить как политические рамки, так и военные ресурсы, и Соединенные Штаты могут получить от обеих составляющих большую пользу.
Соединенные Штаты также получают значительную выгоду от логистических возможностей НАТО. Разглагольствование с важным видом о великих стратегиях способно произвести впечатление, однако для военной эффективности и успеха значение, на самом деле, имеют логистические возможности. В то время как НАТО, например, не принимала участия в Войне в заливе в 1991 году, ресурсы НАТО, поставки, базы и другие инфраструктурные элементы обеспечивали решающую поддержку до, а также во время возглавлявшихся Соединенными Штатами военных действий, направленных на то, чтобы выбить Саддама Хусейна из Кувейта. Созданная в тот момент коалиция, на самом деле, пользовалась уже имевшимися возможностями НАТО, а также получала большую пользу от совместимости оборудования, общей подготовки и ресурсов.
Другие коалиции доброй воли, создаваемые под эгидой Соединенных Штатов и использующие ресурсы НАТО, могут применять такой же подход. Кроме того, правительство Соединенных Штатов имеет доступ к многочисленному военному оборудованию и ресурсам, которые страны-члены предоставляют в распоряжение НАТО. Хорошим примером может служить военно-воздушная база Инджирлик в Турции, которая в настоящее время используется для борьбы против Исламского государства в рамках кампании, которая не является официально операцией НАТО. Столь же важно то обстоятельство, что осуществляемая через НАТО работа обычно приводит к тому, что правительства принимающих стран положительно отвечают на просьбу Соединенных Штатов об использовании объектов инфраструктуры на их территории для военных целей.
Без НАТО правительство Соединенных Штатов для выполнения своих обязательств в области безопасности вынуждено было бы разработать и поддерживать комплексную сеть двусторонних и многосторонних соглашений в области безопасности и других договоренностей, направленных на достижение такого же уровня связи и гибкости, который уже обеспечивается НАТО. Кроме того, правительству Соединенных Штатов потребовались бы не только иметь соглашения относительно доступа на военные объекты, но и требовалось бы получать соответствующее одобрение от принимающего государства в каждом случае отдельно и, возможно, в некоторых случаях это потребовало бы законодательного утверждения.
В целом можно сказать, что значительно проще, быстрее и легче в политическом и в других отношениях предоставить Соединенным Штатам право использования своих объектов в рамках НАТО, чем это было бы в том случае, если бы они сами вынуждены были бы предоставлять подобного рода разрешение Соединенным Штатам.
В течение последних десятилетий НАТО, как было сказано ранее, разработала глобальную сеть безопасности, которая отражает формализованные отношения со странами, не являющимися членами НАТО. Что касается Соединенных Штатов, то это создает для них преимущество и возможность работать через НАТО для установления или укрепления отношений в области безопасности с государствами, участвующими в программе «Партнерство ради мира», «Средиземноморский диалог», «Стамбульская инициатива сотрудничества», а также в рамках двусторонних отношений НАТО в области безопасности.
Работа через НАТО обеспечивает дополнительное измерение для усилий Соединенных Штатов, направленных на укрепление военных возможностей друзей и союзников в различных регионах мира, которые сами за счет подготовки и содействия могут оказать дополнительную помощь НАТО или проводимым под руководством Соединенных Штатов операций. НАТО также поддерживает интересы Соединенных Штатов за счет обеспечения многосторонних рамок для американского присутствия в тех странах, где правительство Соединенных Штатов хочет оказать помощь в области военной подготовки и укрепить свои военные контакты, тогда как односторонние военное участие Соединенных Штатов было бы спорным в политическом отношении.
С учетом всех этих причин можно сказать, что защита американских интересов в области безопасности в мире была бы значительно более сложной без НАТО. Но если выгода для Соединенных Штатов от НАТО ясна, то столь же ясной должна быть и потребность инвестировать средства в подобную структуру. В этом отношении последние тенденции вызывают серьезную обеспокоенность.
Военная мощь НАТО по понятным причинам существенно снизилась с момента окончания холодной войны. Вместе с тем многие члены НАТО недавно провели последовательное сокращение своих военных возможностей в дополнение к непосредственным «мирным дивидендам» периода после окончания холодной войны. Франция является хорошим примером в этом отношении: количество военнослужащих во Франции сократилось примерно на 25% во время президентства Николя Саркози, а затем еще на 25% во время правления Франсуа Олланда, и в результате у этого критически важного члена НАТО теперь примерно лишь половина от того количества солдат, которое находились в его распоряжении десять лет назад, и при этом, по последним подсчетам, около третьи из сократившегося количества солдат находятся за границей.
Во многих государствах-членах Альянса (в том числе в Соединенном Королевстве, являющемся самым близким союзником Соединенных Штатов) запасы вооружений, как правило, сокращаются, обслуживание техники не проводится в срок, а в некоторых случаях ликвидируются целые классы военного оборудования. Подобные сокращения подрывают общую боеготовность. Кроме того, программы модернизации и приобретения новых вооружений сокращаются или откладываются, а исследования и разработки будущих систем также ограничиваются.
Сама НАТО как организация располагает небольшим количеством вооружений, тогда как большая их часть находится в распоряжении стран-членов Альянса, и предназначены они для использования при выполнении соответствующих миссий. Таким образом, сокращение национальных вооруженных сил в странах-членах НАТО неизбежно приводит к сокращению возможностей НАТО. Для самого Альянса сокращение национальных вооруженных сил означает более медленную реакцию, а также более серьезные сложности при проведении длительных операций, при необходимости осуществлять проекцию силы, а также в случае проведения двух или нескольких продолжительных операций в одно и то же время. Помимо этого, многие государства-члены НАТО не имеют ясных планов относительно развития необходимого потенциала.
НАТО следует предпринять целый ряд шагов для обеспечения того, чтобы союзные государства поддерживали необходимый уровень военных сил и средств, несмотря на существующие экономические ограничения. Среди других полезных мер страны-члены НАТО должны укрепить субрегиональные военные структуры, а также связи, которые могут объединить ресурсы и укрепить общее сотрудничество в оборонной области для обеспечения наиболее эффективного использования средств, направляемых на нужды обороны. Так, например, скандинавы организовали организацию Северное оборонное сотрудничество (NORDEFCO), в Центральной Европе появилась Вышеградская группа, а прибалтийские государства, обычно, участвуют в неформальном сотрудничестве в области обороны.
Совсем недавно скандинавские страны не только согласились на значительное расширение своего оборонного сотрудничества, но также договорились об интеграции прибалтийских государств в эти процессы. Кроме того, двустороннее партнерство по примеру англо-французского Соглашения о сотрудничестве в области обороны позволяет экономить средства. Экспертам НАТО следует глубоко изучить потенциал подключения субрегиональных сетей противовоздушной обороны в Центральной Европе, Прибалтике и Скандинавии, а еще может быть создана сеть, включающая страны Персидского залива и другие страны, в том числе Израиль. НАТО следует расширить сотрудничество с такими не членами Альянса как Финляндия и Швеция, обладающими значительным военным потенциалом, а также настало время показать, что НАТО и Соединенные Штаты приветствовали бы их в качестве новых членов.
НАТО следует установить более тесное сотрудничество с такими демократиями азиатско-тихоокеанского региона как Австралия и Новая Зеландия, найти способ сделать их де-факто «ассоциативными членами» и получить доступ к современным технологиям этих государств. Кроме того, НАТО должна использовать американские тренировочные базы в Европе для усиления военных возможностей отдельных развивающихся государств. И, наконец, НАТО, используя статью 4 Североатлантического договора, должна регулярно обсуждать вызовы в области безопасности — например, Иран, — которые не обязательно связаны с непосредственной угрозой.
НАТО должна установить постоянное присутствие в Центральной и Восточной Европе, обновить планы действий в чрезвычайных обстоятельствах и свои логистические возможности в ответ на угрозы со стороны России, включающие в себя гибридную войну, а также усиление ее роли на Украине. НАТО следует обеспечить сохранение значимой ядерной доктрины и ядерного потенциала в качестве дополнительного уровня сдерживания. С учетом близости Турции к сирийскому конфликту и российским военным действиям в этом регионе, а также принимая во внимание общие интересы Запада в области безопасности, НАТО следует также подготовиться к любым вариантам развития событий на Ближнем Востоке, в том числе к созданию усиленного военно-морского присутствия в восточной части Средиземного моря. НАТО нужно также воспользоваться успешной работой своего Командного центра по проведению специальных операций (Special Operations Forces Command Center).
В то время как НАТО в случае необходимости может сотрудничать с недемократическими государствами в целях обеспечения своих интересов в области безопасности, Альянс должен при любой возможности поддерживать рост культуры демократической безопасности в таких государствах, а также продолжать развивать свою уникальную роль в качестве коалиции безопасности демократических государств.
Существенно важным для эффективности НАТО является возобновленная лидирующая роль Соединенных Штатов как в НАТО, так и в глобальном масштабе. Администрация Обамы ограничивается реагированием и предпочитает довольствоваться ролью одного из равных партнеров, и, кроме того, она понизила уровень отношений Соединенных Штатов с НАТО. Поразительный случай произошел в марте прошлого года, когда генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг попросил о встрече с президентом, что является традиционным мероприятием во время посещения Вашингтона генеральным секретарем Альянса, и сделано это было задолго до его приезда в Америку. Но, несмотря на то, что Столтенберг намеревался провести в Вашингтоне несколько дней, ему было сказано, что встреча не может быть организована.
НАТО нуждается в том, чтобы сильное лидерство Соединенных Штатов было, на самом деле, эффективным, и так было всегда — если Соединенные Штаты, действительно, выступают в качестве лидера, то остальные члены НАТО следуют их примеру. Это также делает необходимым усиление военного присутствия Соединенных Штатов на европейском театре.
Хотя есть некоторое количество обнадеживающих признаков в отношении ответа НАТО на действия России, пока не ясно, предпримут ли со временем страны-члены НАТО необходимые шаги для обеспечения своей военной эффективности. Если недавний российский авантюризм не станет стимулом для переосмысления последних тенденций, то НАТО, в конечном счете, может оказаться выхолощенной организацией и стать малозначимой для Соединенных Штатов. Окончательным результатом в таком случае станет серьезная переоценка участия Соединенных Штатов в НАТО, что будет выгодно тем, что хотел бы, чтобы Америка отказалась от своей роли поставщика общих глобальных продуктов в области безопасности. Подобный аргумент, судя по всему, будет звучать так: мы не может позволить себе делать это в одиночку и быть эффективными, и поэтому давайте вообще не будем этим заниматься.
Следующий саммит НАТО пройдет в июле этого года в Варшаве, и он предоставит возможность странам НАТО формально заявить о своей приверженности продолжающейся адаптации НАТО к современным угрозам в области безопасности. В дополнение к принятию решения об усилении работы по перечисленным выше направлениям, НАТО должна обнародовать общую объединяющую концепцию, которая может быть понята и поддержана как влиятельными политиками, так и широкой общественностью стран-членов НАТО.
С учетом того, что НАТО представляет собой союз демократических наций, альянсу следует подчеркивать свою роль в качестве центрального элемента демократической сети безопасности, который воплощает собой как щит, так и — в случае необходимости — меч, и не только обеспечивает безопасность сообщества, но также сохраняет ее общие демократические ценности. Соединенные Штаты, со своей стороны, должны взять на себя лидерство на этом саммите в том, что касается разработки и реализации продолжающегося процесса адаптации НАТО. Это означает осуществлять лидерство на передовых рубежах, а также обеспечить не только остановку процесса снижения уровня американского военного потенциала в Европе, но и развернуть этот процесс в обратную сторону.
Сыграв ключевую роль в развале Советского Союза, НАТО трансформировалась в направленную на выполнение многочисленных задач организацию, способную бороться с вызовами XXI века и, кроме того, она включила в свой состав новых членов, установила отношения в области безопасности в глобальном масштабе и дает ответ на российский авантюризм. Таким образом НАТО в период после окончания холодной войны показала, что она является организацией, способной адаптироваться и даже заново себя создавать. Однако, как сказал несколько лет назад министр обороны Роберт Гейтс, существует «реальная возможность коллективной утраты значимости в военном отношении», если НАТО не сможет преодолеть существующие в настоящее время недостатки в военной области.
Только сильное лидерство Соединенных Штатов, которого не было в последние годы, способно выступить в роли катализатора и организатора подобного возрождения. Возможно, начиная с января 2017 года, мы вновь увидим такого рода лидерство.
Брюс Вайнрод работает адвокатом в Вашингтоне, округ Колумбия; по предложению министра обороны Дика Чейни он был назначен заместителем помощника министра обороны по вопросам политики в отношении Европы и НАТО, а по представлению министра обороны Роберта Гейтса он был назначен советником американский миссии при НАТО и представителем министра обороны по делам Европы.
