Джей Соломон (Jay Solomon) в своей новой работе «Иранские войны» (The Iran Wars) приподнимает завесу тайны над ближневосточной политикой администрации Джорджа Буша-младшего и Барака Обамы. И хотя эту книгу с энтузиазмом подвергают тщательному разбору все те, кому нужна самая интересная и увлекательная информация для разъяснения конкретных деталей американской политики в отношении Исламской Республики Иран, Соломон в ней также делает очень важные наблюдения о том, как эволюционирует в США процесс принятия решений по вопросам национальной безопасности. Долгие годы эксперты называли изменения в этом процессе аномалиями, но пришло время признать, что в методах проведения американской внешней политики возникла «новая норма».
Прежде всего, в своем рассказе о том, как администрация Обамы вела дела с Тегераном, Соломон еще раз подтверждает, что центр тяжести в процессе принятия решений сместился, и теперь их принимают не официальные лица из кабинета, которые по своему должностному предназначению отвечают за национальную безопасность США, а группа преданных президенту людей, сосредоточившихся вокруг него в Белом доме. Я вместе с другими обозревателями называю это «дворцовой политикой». Речь не идет о том, что такие люди как госсекретарь или министр обороны (и их заместители) не обладают влиянием и оттеснены на обочину — в конце концов, именно им приходится управлять нашим большим и неповоротливым аппаратом национальной безопасности. Я просто хочу сказать, что они не всегда пользуются доверием президента и говорят его голосом. Политику сближения с Ираном проводили прямые эмиссары президента, которые зачастую действовали тайно; и хотя существовал формальный переговорный процесс под эгидой пятерки постоянных членов Совета Безопасности ООН, было и второе, секретное направление, которое оказалось намного влиятельнее. Даже когда американские официальные руководители из ведомств национальной безопасности принимали участие в секретных двусторонних переговорах по второму направлению, которые шли непосредственно между иранцами и американцами (это было в то время, когда продолжались официальные переговоры «пятерки»), иранцы очень быстро осознавали, что гораздо большим весом в данном процессе обладают те, кто имеет доступ в Белый дом, то есть, представители «дворца».
Есть люди, склонные игнорировать повествование Соломона и называть его консервативным и пристрастным, однако его точку зрения подтверждают и представители левого фланга. Гарет Портер (Gareth Porter) в своих сообщениях об иранских ядерных переговорах показывает, как официальные представители Ирана приходили к пониманию того, что американских чиновников вплоть до госсекретаря «держат в переговорном процессе на коротком поводке», и что их подчинили советнику по национальной безопасности и аппарату Белого дома. Точно так же, американской стороне пришлось искать различия между иранцами с внушительными официальными должностями, которые на самом деле выступали от имени верховного лидера, являющегося абсолютным центром власти и влияния в исламской республике.
Однако ослабление статуса и позиций госсекретаря как главного американского дипломата продолжается. Добавьте к этому обеспокоенность по поводу того, смогут ли самые доверенные помощники президента выдержать испытания при утверждении в сенате, а также правовую реалию, заключающуюся в том, что утвержденные члены кабинета обязаны давать показания в органах исполнительной власти (в то время как президентский аппарат застрахован от этого в соответствии с доктриной «исполнительных привилегий), и возникнет мощный стимул вывести как можно больше полномочий по выдаче рекомендаций (и общению с зарубежными государствами) из-под контроля формальной бюрократии, передав их аппарату Белого дома.
Этот вопрос о том, «кто говорит» от имени США, также встает в усиливающейся конкурентной борьбе между исполнительной и законодательной ветвями власти. Полномочия по ведению войн уже ослаблены, и теперь президент все чаще отдает приказы на начало военных действий как главнокомандующий, руководствуясь статьей II и ссылаясь на существующие международные обязательства и обширные правомочия, скажем, на разрешение о применении военной силы, введенное после 11 сентября. Он также дает новые определения действиям американских военных, дабы избежать применения закона о полномочиях в условиях военного времени, называя их содействием в боевой подготовке, советническими услугами и помощью.
Но и на дипломатической арене у президента появилась гораздо большая степень свободы от ограничений. Иранское соглашение так и не назвали договором, поскольку договор требует утверждения в сенате; а ключевые положения этого соглашения были приведены в действие посредством резолюций Совета Безопасности ООН, где американский представитель подчиняется президенту, а не конгрессу. При этом после принятия резолюций в СБ ООН они становятся обязательными для США (если Вашингтон не воспользуется правом вето) — в соответствии с решением сената, ратифицировавшего в 1945 году Устав Организации Объединенных Наций. В той сложной политической схеме, которая была разработана, чтобы дать конгрессу «право голоса», есть очень хитрые моменты, заставляющие членов обеих палат голосовать против, а не за. Она стала своеобразной подушкой безопасности для Белого дома, так как если бы конгрессу пришлось ратифицировать договор, он гораздо выше поднял бы планку в вопросе его утверждения. Таким образом, конгресс получил свой голос, но никакой ответственности за заключенное соглашение не несет. Такая модель фактической ратификации проблемных соглашений в этом году использовалась не один раз. Ее применили и при заключении весьма неоднозначного соглашения о климатических изменениях, юридическая действительность которого зависит не от ратификации в сенате, а от президентской подписи и от директивы исполнительным органам власти об исполнении его положений.
Иностранные государства могут извлечь из всего этого следующий урок: надо выбросить из своих посольских библиотек все правовые документы США и научиться тому, как там делаются дела на самом деле. Необходимо найти нужных людей, к которым в Белом доме прислушивается президент (отказавшись от мысли о том, что говорить надо с теми, у кого громкие официальные титулы), и воспользоваться шансом, полагаясь на то, что достигнутая напрямую с президентом договоренность станет со временем существующим положением вещей. При этом не придется рисковать, опасаясь, что договор не получит одобрение в исполнительной власти. Как я уже отмечал на страницах этого издания, преемник Барака Обамы в Овальном кабинете скорее всего тоже захочет, чтобы важнейшие решения по вопросам национальной безопасности принимались централизованно в Белом доме, и чтобы не надо было распределять ответственность за эти решения между бюрократией и конгрессом.
Соломон в своей работе также отмечает еще один важный сдвиг, который имеет место. Это появление новых игроков за столом, где обсуждаются вопросы национальной безопасности. Сегодня действуют две новые группировки, претендующие на более значительную роль: финансисты и хакеры. В обстановке, когда применение военной силы зачастую даже не рассматривается, как слишком рискованное с политической точки зрения, и когда безоружная дипломатия кажется менее эффективной, должны существовать новые способы наступательного сдерживания. Если Соединенные Штаты не в состоянии навязать свою волю или упросить кого-то согласиться с их мнением, в этом случае расширяется инструментарий национальной безопасности. Конечно, растущая зависимость от компьютеров, которые хранят наши данные, обеспечивают нам связь, осуществляют наши коммерческие операции и управляют нашим оборудованием, дает Вашингтону новые возможности для использования сохраняющихся технологических преимуществ и инновационного технологического сектора Америки, чтобы применять эти рычаги давления и убеждать другие страны занимать позиции, в большей мере соответствующие американским интересам.
Но история с Ираном наглядно показывает те изменения, которые происходят в Министерстве финансов, играющем все большую роль в делах национальной безопасности. Как отмечают Боб Блэквил (Bob Blackwill) и Джен Харрис (Jen Harris), «несмотря на хвастливые заявления о своей самой сильной на земле экономике… Соединенные Штаты во внешней политике слишком часто хватаются за пистолет вместо кошелька. Конечно, вооруженные силы стране нужны; но за последние десятилетия она все чаще забывает свою давнюю традицию, уходящую корнями в годы ее основания и состоящую в том, что для достижения геополитических целей надо использовать экономические инструменты».
К моменту революции 1979 года Соединенные Штаты уже практически разорвали свои коммерческие отношения с Ираном, но Иран сумел к этому приспособиться. Но когда США начали разрабатывать и применять более изобретательные финансовые санкции по принципу «следи за деньгами», замораживая активы и, что самое важное, лишая Иран доступа к американским долларам и возможности использовать международную финансовую инфраструктуру, Тегерану стало намного труднее вести торговлю и расплачиваться за товары и услуги с другими странами, причем не только с США. Стюарт Левей (Stuart Levey), работавший в администрации Буша и Обамы заместителем министра финансов по вопросам терроризма и финансовой разведки, разработал такую финансовую стратегию, которая принуждала другие страны, их банки и компании делать в своем бизнесе выбор между Соединенными Штатами (в этом случае они могли пользоваться американскими долларами и американскими финансовыми институтами) и Ираном. Иран не верил в то, что угрозы США применить силу реальны, однако финансовые санкции против него дали результат и заставили его сесть за стол переговоров.
Пока доллар остается фактически мировой резервной валютой, а также предпочтительным средством расчетов во многих странах, занимающихся бизнесом, Америка имеет в своем распоряжении очень важные инструменты, позволяющие ей оказывать давление без применения военной силы.
Получили ли Соединенные Штаты от Тегерана самые лучшие условия сделки — это тема для другой дискуссии. Но то, как Иран усадили за стол переговоров, и то, кто вел эти переговоры, демонстрирует сдвиги в методах проведения политики национальной безопасности США.
Николас Гвоздев — пишущий редактор National Interest, старший научный сотрудник Института исследований внешней политики (Foreign Policy Research Institute).
Изложенные в статье взгляды принадлежат автору и являются его личной оценкой.
