25 мая в Центре национальных интересов прошла панельная дискуссия, посвященная вопросу антироссийских санкций США. Прямую трансляцию этого мероприятия можно было посмотреть на странице National Interest в Facebook.
Трое ведущих экспертов сошлись во мнении, что, хотя санкциям, введенным США против России, не хватает четких целей, они не будут отменены в обозримом будущем. Несмотря на то, что в настоящий момент Конгресс США демонстрирует растущую заинтересованность в том, чтобы расширить и законодательно закрепить санкции против России, европейские правительства вряд ли поддержат ужесточение санкций и, возможно, даже перестанут следить за их соблюдением ради реализации своих экономических интересов.
По словам Кайла Паркера (Kyle Parker), старшего специалиста комитета Палаты представителей по иностранным делам, который принимал непосредственное участие в разработке и реализации санкционной политики в отношении России, нынешние санкции против России основаны на документе Executive Sanctions, содержание которого зависит от ежегодных обновлений Закона США об экономических полномочиях в случае чрезвычайных ситуаций, создаваемых внешней угрозой (International Emergency Economic Powers Act), который дает президенту право регулировать торговлю после объявления чрезвычайного положения в стране.
В список санкций входят «крымские санкции», которые изначально были плохо проработаны и сформулированы (речь идет об исполнительном указе от декабря 2014 года, относящемся непосредственно к ситуации в Крыму, более ранние указания, подписанные в марте и апреле 2014 года); «общие украинские санкции», не имеющие отношения к ситуации в Крыму, которые были согласованы с Евросоюзом и были связаны с выполнением условий Минских соглашений; указ, согласно которому против России были введены дополнительные санкции из-за ее вмешательства в президентские выборы в США; санкции, введенные в связи нарушениями прав человека, такие как Закон Магнитского; некоторые другие санкции, которые связаны с ситуацией в Сирии и другими вопросами, но которые не направлены конкретно против России.
Эти санкции действуют либо против лиц особых категорий и запрещенных лиц (то есть конкретных людей), либо против целых секторов (к примеру, энергетическая, банковская и другие отрасли). В отношении России Конгресс также пользуется другими инструментами, такими как, к примеру, введение ограничений на регулярное сотрудничество между США и Россией в военной сфере, а также блокирование возобновления договора о СНВ.
По словам Паркера, не считая нескольких конгрессменов, в Конгрессе сформировался «двухпартийный консенсус» в вопросе антироссийских санкций, и «в целом Конгрессу они нравятся». Они предоставляют Конгрессу определенную роль во внешней политике и «не требуют никаких затрат», что для Палаты представителей имеет особенное значение на фоне сокращений в бюджете. По словам Паркера, большинство конгрессменов уверены, что санкции необходимо ужесточить и расширить, и вероятность снятия санкций их очень тревожит, поскольку санкции напрямую зависят от обновлений Закона США об экономических полномочиях в случае чрезвычайных ситуаций, создаваемых внешней угрозой, в связи с чем он могут в какой-то момент утратить силу.
Однако, по словам Паркера, уходящая в отставку администрация Обамы продлила санкции еще на год, чтобы у новой администрации не было «возможности развернуться». В прошлом эти санкции носили адресный характер — они были тесно связаны с нарушениями прав человека, с кибератаками против Украины, к примеру — однако теперь они объединены в одну группу для борьбы с «российской агрессией», что может повлечь за собой риски для повышения их эффективности.
По мнению Паркера, вопрос, стоящий перед Конгрессом, заключается не в том, работают ли санкции, а в том, что еще можно было сделать. Многие члены Конгресса считают, что, если санкции не позволяют решить поставленные задачи, их необходимо ужесточить. Однако, по словам Паркера, задачи и цели санкций далеко не всегда четко определены. По его мнению, Конгресс считает санкции против России «символически эффективными», потому что чиновники российского правительства продолжают ссылаться на них, что укрепляет веру Конгресса в действенность санкций.
Он сослался на один из документов Госдепартамента, который был опубликован в декабре 2016 года и который назывался «Оценка эффективности: осмысление экономического воздействия адресных санкций» (Measuring Smartness: Understanding the Economic Impact of Targeted Sanctions). В этом документе говорилось, что в среднем компания, против которой были введены санкции, теряет треть своей операционной выручки, более половины номинальной стоимости и треть сотрудников — все это в сравнении с компаниями, не подвергшимися действию санкций. В этом документе также говорится, что санкции оказали менее заметное воздействие на российскую экономику, чем цены на нефть, и что Евросоюз не слишком сильно пострадал от санкций и контрсанкций. В документе сказано, что в наибольшей степени от санкций пострадали те страны, которые активнее всего поддерживали их введение.
По мнению Паркера, сегодня вероятность введения дополнительных санкций — «гораздо выше, чем пару месяцев назад», что объясняется политической ситуацией в США. Демократы открыто призывают к введению дополнительных санкций, и к ним вполне могут присоединиться некоторые республиканцы, которые захотят заранее обезопасить себя от возможных последствий «российского расследования». Паркер также подчеркнул, что консенсус в Конгрессе — «довольно широкий», и что «их мало что сдерживает», если не считать «нескольких чиновников в руководстве». Процесс пойдет «очень быстро», если соответствующие комитеты поддержат конкретный законопроект.
По его словам, попытки закрепить санкции законодательно по своим масштабам варьируются от довольно узких рациональных попыток упорядочить «крымские санкции» — в частности закон в поддержку Украины (Stand Up for Ukraine Act), который Палата представителей одобрила в сентябре прошлого года — до закона Russia Review Act, согласно которому весь санкционный режим должен пройти процедуру кодификации, а Россия должна полностью прекратить нарушать территориальную целостность, чтобы санкции были сняты (то есть, пока Россия удерживает Крым, санкции будут действовать). Есть еще несколько законопроектов, которые во многом напоминают законы о санкциях против Ирана, но, по словам Паркера, «если и когда они будут вынесены на рассмотрение, они подвергнутся существенным изменениям».
Паркер считает, что активность Конгресса в вопросе санкций повысится в том случае, если возникнет серьезная угроза снятия санкций, если на Украине произойдет эскалация боевых действий, если произойдет еще один инцидент в духе крушения самолета МН-17 и даже если стороны начнут выполнять условия Минских соглашений (то есть если Украина вернет контроль над своей восточной границей). Кроме того, если Белый дом представит четкую и подробную стратегию развития отношений с Россией, которая будет включать в себя отправку оружия на Украину, увеличение присутствия США в странах Балтии и обоснование идеи о том, что санкции помогли Путину повысить рейтинг его правительства внутри России, став воплощением угрозы извне, Конгресс тоже может начать действовать более активно. По мнению Паркера, расследования вмешательства России не получится завершить в ближайшее время. Антироссийские санкции не уйдут в прошлое вместе с нынешним Конгрессом, и, по мнению Паркера, по крайней мере некоторые санкции могут сохраняться еще очень долго, как это произошло с поправкой Джексона-Вэника.
Сергей Алексашенко, внештатный старший научный сотрудник Брукингского института и бывший заместитель председателя Центробанка России, рассказал о воздействии санкций на Россию, отметив, что «в данный момент санкции не играют никакой роли», поскольку экономическое давление санкций существенно уменьшилось с того момента, когда они впервые были введены в 2014 году (это совпало с падением цен на нефть и с сезоном погашения внешних задолженностей российскими компаниями). К примеру, к 2015 году две крупные российские корпорации (одной из них был «Газпром») снова получили возможность брать кредиты за границей.
По его словам, сегодня российская экономика способна полностью рефинансировать свой внешний долг. Алексашенко утверждает, что российская элита уже перестала ощущать на себе влияние санкций и обсуждать их, считая, что США не пойдут на их расширение. Вместо этого Москва сосредоточилась на подготовке к президентским выборам 2018 года. Однако если сложившийся статус кво продержится еще десять лет, запрет на передачу технологий — хотя формально это не является санкцией — повысит риски для иностранных инвесторов и приведет к сокращению притока иностранного капитала в Россию. По словам Алексашенко, в долгосрочной перспективе это может снизить конкурентоспособность российской экономики и ухудшить качество жизни россиян.
По мнению Алексашенко, санкции не смогли достичь поставленных целей и не смогли подорвать позиции правительства Путина. У Путина нет никаких «политических или военных причин» для захвата других территорий на Украине, и он вполне готов довольствоваться текущей нестабильностью в этой стране. По его словам, российское правительство воспользовалось своим влиянием на СМИ, чтобы внушить россиянам, что санкции — это та «цена», которую им приходится платить за свою независимость. Алексашенко добавил, что Конгрессу не нужно вносить поправки в санкции, потому что кодификация и упорядочение не изменят ситуацию для России — сейчас это внутренняя проблема США. По его словам, если кодификация все же произойдет, Кремль сочтет нынешнюю администрацию такой же слабой, как и предыдущая администрация, и будет относиться к ней соответственно.
Николас Гвоздев (Nikolas Gvosdev), профессор Военно-морского колледжа США, выдвинул несколько идей, касающихся дальнейшего развития событий — с европейской точки зрения. Во-первых, в ближайшем будущем Евросоюз вряд ли отменит свои санкции. Германия продолжит поддерживать санкции до тех пор, пока не будут выполнены условия Минского соглашения и Украина не вернет себе контроль над своей восточной границей. Однако, по его словам, Европа не хочет вводить дополнительные санкции. Во-вторых, европейцы не считают крах российской экономики целью своих санкций, потому что Москва остается важным поставщиком энергоресурсов и рынком для европейских товаров. Ужесточение санкций, которое может привести к дестабилизации российской экономики, не найдет поддержки среди европейцев и может стать камнем преткновения в трансатлантических отношениях.
В-третьих, по словам Гвоздева, Европу постепенно охватывает «усталость от Украины», и, хотя европейские правительства считают, что Западу нельзя «терять» Украину, они также убеждены в том, что Киев может и должен прикладывать больше усилий. По мнению Гвоздева, многие европейские правительства хотели бы, чтобы все наконец забыли про Украину. В-четвертых, европейцы хотят добиться исключений из определенных санкций, чтобы беспрепятственно реализовывать свои национальные интересы. В-пятых, хотя требования санкций будут формально соблюдаться, европейские правительства будут все чаще закрывать глаза на попытки компаний обойти санкции и вести дела через посредников, таких как Белоруссия и Сербия.
