В минувший четверг, обращаясь к депутатам парламента с ежегодным посланием Петр Порошенко заявил: «Размещение на всей оккупированной территории Донбасса «голубых касок» ООН стало бы реальным прорывом в процессе мирного урегулирования и мощным фактором деэскалации».
Появятся ли на Донбассе «голубые каски»? Если да, то как скоро и каков будет их мандат? Ускорит ли возможное введение миротворческого контингента на Восток Украины процесс восстановления территориальной целостности государства?
От Дебальцево до Нью-Йорка
Впервые вопрос о возможности приглашения миротворцев на Донбасс, насколько известно, начал серьезно прорабатываться украинской стороной в конце 2014-го, в разгар обострения боевых действий. До этого, в октябре, было лишь экзотическое предложение Александра Лукашенко послать в Украину в качестве миротворцев белорусский контингент.
В декабре 14-го глава Парламентской ассамблеи ОБСЕ Илкка Канерва (Финляндия) предположил, что итогом запланированных переговоров в Минске может стать появление на востоке Украины российской миротворческой миссии, что, по мнению политика, является крайне нежелательным сценарием. «Именно международные миротворческие силы позволят провести операцию прозрачно, с соблюдением международных стандартов», — заметил тогда председатель ПА ОБСЕ. Позже Валерий Чалый (нынешний посол Украины в США, а тогда — замглавы АП) в комментарии ZN.UA заявит, что Владимир Путин в ходе переговоров в Минске 11-12 февраля 2014 не возражал против введения миротворцев в Украину. Очевидно, рассчитывая на свои «голубые каски»….
Опасность появления российских «миротворцев» изрядно напрягла Киев. Поэтому за считанные дни до переговоров в белорусской столице, (завершившихся подписанием «Минска-2»), выступая на Мюнхенской конференции по безопасности Петр Порошенко поспешил заявить: «Речь не идет о какой-то миротворческой миссии (…) В данной ситуации нам не нужен никакой миротворческий контингент».
А потом был «Минск-2», потеря Дебальцево и страх перед новой эскалацией. 18 февраля 2015-го, в день завершения боев за Дебальцево, секретарь Совбеза Александр Турчинов сообщил, что Киев намерен обратиться в ООН с просьбой «о введении на территорию Украины миротворцев, которые должны стоять как вдоль линии соприкосновения, так и вдоль неконтролируемой части российско-украинской границы». 2 марта решение СНБОУ было легализовано указом президента. 13 марта отечественный МИД сообщил, что министр Павел Климкин информировал о решении СНБОУ генсека Организации объединенных наций и обратился к нему с просьбой о проведении соответствующих консультаций на уровне Совбеза ООН. Тогда же, в марте (согласно заявлению украинского внешнеполитического ведомства) официальные письма в адрес Пан Ги Муна и председателя Совбеза ООН направил и Петр Порошенко. Украинский президент предлагал рассмотреть возможность развертывания на территории Украины миротворческой операции под эгидой Организации объединенных наций.
Тогдашний генсек ООН не внял просьбам Киева, хотя тему введения миротворцев в разговорах с Пан Ги Муном Порошенко поднимал, как минимум, трижды — в телефонной беседе в апреле 2015 года, и в ходе личных встреч в мае 2015-го и в апреле 2016-го.
Украинские предложения о начале миротворческой операции на Донбассе так и не воплотились в текст проекта резолюции Совбеза ООН, хотя такая возможность обсуждалась. Источник в украинском МИДе объяснял это так: «Не имело смысла трудиться над документом, обреченным на провал. Нежелание Пан Ги Муна обсуждать операцию по поддержанию мира в Украине и право вето России в Совбезе ООН делали подобный ход бессмысленным».
12 декабря 2015-го Киев предпринял очередную попытку привлечь Организацию объединенных наций к урегулированию конфликта в Украине. Министр иностранных дел Павел Климкин с трибуны ООН в Нью-Йорке призвал Совбез организации взять на себя инициативу по развертыванию миротворческой миссии на Донбассе. Но услышан не был.
Спустя несколько дней после спича Климкина постпред Украины в ООН Владимир Ельченко печально констатировал: «Это сложный политический вопрос, это очень дорого стоило бы бюджету ООН. По минимальным подсчетам, для охвата оккупированных или неконтролируемых частей территории Украины надо было бы развернуть около 25000 военных. Это — миллиарды долларов в год. Эту идею наверняка заветировала бы Россия. И другие постоянные члены СБ ООН не в восторге».
Начиная с конца 2015-го Киев заметно снизил свою активность в этом вопросе. Причины были ясны. Не случайно идея о привлечении миротворцев возникала в конце 2014-го. Согласно тогдашним расчетам украинского руководства, «Минск-2» должен был остановить активную фазу боевых действий, а последующее появление «голубых касок» — послужить механизмом невозобновления эскалации конфликта. На Банковой понимали, что при самом удачном раскладе процесс разворачивания миссии занял бы месяцы. Но даже начало подобных переговоров могло стать фактором, удерживающим Россию от резких движений. Однако надежных влиятельных союзников в этом вопросе Киев в течение года так и не обрел. Ни генсек ООН, ни канцлер ФРГ, ни президент США ни о каких миротворцах и слышать не хотели. А обстановка на фронте худо-бедно стабилизировалась. И трек «Миротворцы» поставили на паузу.
Смена пластинки
Появился новый трек. Уже в январе 2016-го Петр Порошенко заявляет, что безопасность будущих выборов на временно оккупированных территориях Донбасса должны обеспечить либо миротворцы под эгидой ЕС, либо полицейский контингент ОБСЕ.
Нюанс заключался в том, что ЕС не проводит миротворческих операций, а ОБСЕ — полицейских.
Европейский союз время от времени принимает участие в полицейских миссиях, операциях по содействию установления или обеспечению правопорядка в разных точках земного шара (Босния, Македония, Косово, Конго, Чад, ЦАР, Палестина), используя, в том числе, специальную военную структуру — EUFOR. Но ЕС никогда не занимался миротворчеством. Насколько известно, не планирует заниматься этим в обозримом будущем. И не горел желанием непосредственно вмешиваться в конфликт в Украине.
Уместно заметить, что в феврале 2015-го (как следует из упоминавшегося выше президентского указа № 116/2015) Совбез принял решение — рекомендовать президенту обратиться с просьбой о развертывании на территории Украины международной операции по поддержанию мира не только в Совбез ООН, но и в Совет ЕС.
Было ли направлено соответствующее официальное письмо в Брюссель, непонятно. Либо туда действительно обратились, но его там «не заметили». Либо решили не тревожить, заранее зная ответ.
С ОБСЕ — тоже непросто. Организация так же не занимается миротворчеством и не участвует в международных полицейских акциях. Она создавалась для иных целей, и расширения функций не жаждет. Тот же Ельченко замечал: «ОБСЕ никогда такого не потянет — ни финансово, ни организационно…» ОБСЕ не имеет ни опыта, ни структур, ни желания ввязываться в полицейские мероприятия.
Но в начале 2016-го ОБСЕ, обеспокоенная отсутствием должных мер безопасности своих сотрудников в Украине, выразила готовность обсуждать вопрос о возможном вооружении участников миссии. Весной того же года Украина инициировала расширение рамок дискуссии, предложив обсудить формат вооруженной миссии под эгидой ОБСЕ, на которую будут возложены функции обеспечения безопасности возможных выборов в ОРДЛО. Услышав слово «выборы», Россия возбудилась и обозначила готовность договариваться. В конце мая 2016-го в СМИ было официально объявлено, что лидеры «нормандской четверки» намерены провести консультации по этому вопросу.
Договориться не удалось. Киев считал, что численность контингента должна составлять 7-11 тысяч сотрудников, Москва — не более полутора. Стороны соглашались, что миссию следует оснастить легким вооружением и обеспечить бронированной техникой, но в деталях расходились. Киев говорил об автоматах и БТР, Москва — о пистолетах и бронированном транспорте без вооружения. Киев настаивал на максимально широком мандате миссии и требовал, чтобы ее сотрудники имели право допуска в любую точку оккупированной территории, получили возможность если не контролировать, то хотя бы мониторить госграницу. Москва об этом и слышать не хотела, настаивая на том, что контингент должен располагаться только на линии разграничения, в иных местах может появляться лишь с разрешения «властей» т.н. «днр» и «лнр». Россия настаивала: численность, формат и мандат миссии должен обсуждаться с участием представителей самопровозглашенных республик. Вопрос присутствия представителей вооруженной миссии в местах проведения голосования на будущих выборах в ОРДЛО РФ согласилась обсуждать только после того, как Киев эти выборы объявит. Но Киев объявлять их не спешил, и переговоры зашли в тупик.
По сути, недавнее заявление Путина о «готовности» содействовать введению миротворцев на Донбасс полностью отражает позицию Кремля в этом вопросе весной прошлого года. Разве что тогда ее озвучивал не сам Путин, а младшие товарищи, в первую очередь, Лавров. И о проекте резолюции никто не говорил.
Во всем остальном — полная идентичность: да, Россия не против, но:
— речь идет не о миротворцах, а о персонале, который обеспечивает безопасность миссии ОБСЕ;
— миссия должна находиться исключительно на линии разграничения;
— решение о вводе миссии возможно только с согласия представителей самопровозглашенных республик.
Реанимация после смерти
Почему казалось бы безнадежный вопрос о «голубых касках» снова обрел свою актуальность?
Поводом для возвращения к «миротворческой» теме стала смерть на оккупированной территории Луганской области гражданина США, погибшего в результате подрыва автомобиля миссии ОБСЕ 23 апреля этого года.
В тот же день состоялся телефонный разговор Петра Порошенко и государственного секретаря США Рекса Тиллерсона, в ходе которого украинский президент не только выразил соболезнование родным и близким погибшего, но и (согласно заявлению пресс-службы АП) «предложил государственному секретарю США активизировать рассмотрение вопроса о размещении на Донбассе международного миротворческого контингента под эгидой ООН». Несколько позже источник на Банковой уверял меня, что инициатором «реанимации» темы «голубых касок» выступил не Порошенко, а Тиллерсон. Подтверждения этой информации я не нашел, а ее достоверность вызывала у меня сомнения. Пока несколько дней назад другой источник, уже в МИД не заявил, что идея вновь поднять вопрос о миротворчестве принадлежит Вашингтону, а Киев, по его просьбе, выступает лишь формальным инициатором.
По имеющимся у нас данным, глава украинского государства обсуждал возможность введения миротворческого контингента ООН не только с Тиллерсоном, но и с советником президента США по национальной безопасности Гербертом Макмастером (в июне, в ходе визита в США) и с главой Пентагона Джеймсом Мэттисом. Детали неизвестны, утверждать можно только то, что США, как и Киев, считают, что размещаться миротворцы должны на всей оккупированной территории Донбасса.
Является ли Вашингтон действительным инициатором возобновления переговоров о введении миротворческой миссии в Украину, еще предстоит уточнить. Но есть основания полагать: США во главе с Трампом могут стать в этом вопросе более надежным союзником, чем США во главе с Обамой, который и слышать об этом не хотел.
Зачем это нужно Вашингтону? Едва ли гибель американского гражданина могла стать тому причиной. Даже с учетом того, насколько болезненно относятся к этому вопросу в США. Возможно, американской администрации понадобился новый механизм давления на Россию, отношения с которой по-прежнему далеки от безоблачных.
Хотя вероятность появления «голубых касок» в Донбассе по-прежнему невелика. Авторитетный украинский дипломат вчера оценил их в «три процента, не выше».
Форма и смысл
У России по-прежнему множество способов «завалить» любое решение, касающееся возможности пребывания вооруженного контингента на территории Украины. РФ является членом ОБСЕ и без ее согласия изменение функции миссии в нашей стране невозможно по уставу организации. РФ — постоянный член Совбеза ООН, обладает правом вето и вправе отклонить любую резолюцию. Теоретически возможно получение мандата не от СБ, а от Генассамблеи. Согласно резолюции Генеральной ассамблеи «Единство в пользу мира» от 3 ноября 1950 года (резолюция 377 (V), Ассамблея может принимать меры, если Совет Безопасности оказывается не в состоянии действовать из-за голосования «против» одного из постоянных членов в случае, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. Но формально резолюции ГА ООН, в отличие от решений Совета Безопасности, не имеют обязательной юридической силы, во-первых. Во-вторых, решения, касающиеся вопросов мира и безопасности, требуют поддержки большинства в две трети голосов. А Москва всегда может найти аргументы (или «аргументы»), чтобы переубедить часть голосующих.
Но даже если пофантазировать и предположить, что расклад сил сложится в нашу пользу, это вовсе не гарантирует быстрого, безболезненного, комплексного решения проблемы Донбасса.
Во-первых, число неудачных миротворческих операций проводимых под эгидой ООН, сопоставимо с числом удачных. Миссии в Руанде, Сомали и Боснии были признаны откровенно провальными. Ни бельгийский миротворческий контингент в Руанде, ни голландский миротворческий контингент в Боснии не смогли воспрепятствовать массовому истреблению мирного населения. И хотя позже ООН пересмотрела порядок и характер применения оружия «голубыми касками», ожидать, что миротворцы — залог полной безопасности в регионе, наивно. «Голубые каски» — не ключ, а замок, причем замок не всегда надежный. Практическая польза присутствия миротворческого контингента на оккупированных территориях Украины может заключаться только в том, что это способно послужить относительным предохранителем активизации полномасштабных боевых действий и стать толчком к реальному отводу тяжелых вооружений.
Во-вторых, разворачивание миссии требует продолжительного времени и серьезных средств. Совбез ООН после тщательного изучения ситуации специально сформированной группой должен детально определить численность миссии, вооружение контингента, порядок ротаций, порядок применения оружия, множество других деталей. Сколько займет времени усушка и утруска — можно только гадать.
В-третьих, присутствие миротворческой миссии требует четкого юридического обоснования. Возможность использования миротворцев планируется прописать в Переходных положениях закона об особенностях государственной политики на оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей, проект которого сейчас дорабатывается специалистами из Совбеза и Администрации президента. Но кроме этого, требуется официальное согласие Верховной Рады на пребывание иностранных воинских вооруженных формирований на территории Украины и детальная регламентация порядка применения оружия бойцами контингента, а также порядок рассмотрения возможных фактов неправомерного применения силы.
В-четвертых, мировая практика показывает, что более или менее успешно миротворческие операции проходят в тех странах, где обе стороны конфликта признают легальность и легитимность пребывания «голубых касок» и в полной мере с ними сотрудничают. Ситуация на Донбассе по своему уникальна, поскольку фактически одна из сторон конфликта — Россия — отрицает свое участие в войне. А это значит, что ради приглашения миротворческого контингента Украине придется признавать самопровозглашенные республики легитимной стороной.
В-пятых, введение миротворческих сил может служить способом замораживания конфликта, но не может служить механизмом восстановления территориальной целостности. Поэтому, рассматривать введение миротворцев как реальный шаг реинтеграции отторгнутых территорий, по меньшей мере, наивно.
В-шестых, открытым остается вопрос о персональном составе миротворческого контингента. Даже если предположить, что Россия пойдет на уступки и согласится не применять право вето в отношении резолюции о введении «голубых касок» на оккупированные территории, она будет иметь желание и возможность «насытить» контингент избыточным количеством военнослужащих, представляющих если не саму Россию, то, уж во всяком случае, государства, находящиеся под ее контролем.
Попутно заметим, что Россия активно использует своих «миротворцев» для установления контроля над территориями, представляющими для нее стратегический интерес. Например, в Южной Осетии, Абхазии, Приднестровье, Таджикистане. Однако во всех этих случаях российские «голубые каски» не имели мандата ООН, а действовали в рамках миротворческих миссий СНГ либо на основании международных договоров, заключавшихся между конфликтующими сторонами. Использовать эту схему на Донбассе Москве, к счастью, не удастся.
Поспешность, с которой Москва состряпала собственный проект резолюции о миротворческой миссии на Востоке Украины, наводит на две мысли. Первая — печальная для нас. Россия перехватила у нас инициативу, и каким бы безобразным ни оказался текст составленного ею документа, именно он будет служить отправной точкой в обсуждении этого вопроса. Кстати, это не первый случай, когда Москва обыгрывает нас на дипломатическом фронте. В свое время, именно Кремль выступил инициатором принятия ООНовской резолюции, узаконившей «Минские соглашения». До этого договоренности, заключенные в белорусской столице, были никчемными с юридической точки зрения.
Второй момент — оптимистический. Скорость, с которой Путин отреагировал на украинскую инициативу о миротворцах, означает, что он действительно опасается американской поддержки Киева в этом вопросе. До сих пор, пока Вашингтон никоим образом не поддерживал наши «миротворческие изыскания», никаких проектов резолюции Москва составлять не спешила.
Актуализация темы введения «голубых касок» в Украину никоим образом не облегчает проблему деоккупации и реинтеграции Донбасса и ни на шаг не приближает нас ни к дипломатическому установлению мира, ни к победе в войне. Новые переговоры способны лишь дать нам новый шанс на передышку и перегрузить процесс поиска новых внешнеполитических союзников. Это даже не намек на стратегическую победу, но это возможность добиться определенных тактических успехов. Прописная истина: если твой противник, обладает большей военной силой, ты должен действовать изобретательнее, оперативнее и тоньше в дипломатических вопросах.
И последнее. Появление обширного тезиса о миротворцах в Послании президента к парламенту — неслучайно. Его речь, фактически, ознаменовала начало борьбы за второй срок. Цели, которые обозначил Порошенко в своем спиче, — по странному стечению обстоятельств — он обещает реализовать уже после завершения очередных президентских выборов. По сути, послание к парламенту является посланием избирателям. В 2014-м Петр Алексеевич победил во многом благодаря имиджу будущего «президента мира». Его обещание одолеть войну на Востоке при помощи «голубых касок» призвано повлиять на ту часть электората, которая устала от войны и не сильно разбирается в тонкостях миротворчества.
