В 2017 году по России прокатилась самая масштабная за последние пять лет волна отставок глав регионов. В первую очередь перестановки связаны с подготовкой Кремля к президентским выборам, ведь это один из немногих инструментов, позволяющих власти поправить свои рейтинги при дисфункциональной системе управления, нарастании общественного недовольства и отсутствии желания проводить реформы. Хотя единого алгоритма в смене губернаторов, судя по всему, нет (каждое решение об отставке и назначении принималось отдельно), Кремль учитывал такие критерии, как общественно-экономическая ситуация в регионе, уровень напряженности в кругах локальных элит, а также рейтинг действующего губернатора.
Неспособность Кремля сформулировать четкую и привлекательную предвыборную программу маскируется частичным обновлением руководящих регионами кадров и временной нейтрализацией напряженности в некоторых частях страны. Кадровый «лифтинг» преследует в основном имиджевые цели: он призван (по крайней мере, на время) вселить в россиян надежду на положительные изменения.
Позиция губернаторов в российской властной системе становится все более слабой. В рамках процесса централизации власти круг их полномочий последовательно сужается, а статус снижается. Логика перестановок 2017 года свидетельствует о том, что губернаторы окончательно лишились влияния и политической роли: назначенцы новой волны — это де-факто делегированные из центра менеджеры среднего звена, представители номенклатуры, которые полностью подчиняются центральным властям.
Место губернатора в российской политической системе
В Российской Федерации не сформировалась формализованная, прозрачная, четко регламентированная федеративная форма государственного устройства. Отношения между центром и регионами (формально — субъектами федерации) изначально в значительной мере работали в режиме «ручного управления», в котором большую роль играли личные отношения между главой государства и руководителями регионов (губернаторами), а также лоббистский потенциал последних. Попытки регионов обрести больше независимости, которыми ознаменовались 1990-е годы, представляли угрозу для целостности государства, а поэтому в путинскую эпоху им на смену пришла тенденция к максимальной централизации власти и контроля над политической сферой. В этот процесс вписывается постепенное снижение статуса губернаторов, начавшееся в 2000 году.
Кремль ограничивал их роль в системе двумя путями. Во-первых, бюджетные и налоговые реформы, проведенные в первые годы президентства Путина, снизили автономность глав регионов в сфере управления экономической ситуацией на подконтрольной им территории. В России закрепилась модель перераспределения, при которой большая часть региональных поступлений от налогов и сборов передается в федеральный бюджет, и только потом (зачастую непрозрачным способом) эти средства делят между регионами. Такая система демотивирует локальные власти, лишая их стимула повышать инвестиционную привлекательность регионов. Одновременно губернаторы, чья роль фактически свелась к управлению текущими делами, вынуждены постоянно заниматься финансовым лоббированием, то есть играть в отношении Москвы роль просителей. Болезненнее всего это отражается на богатых регионах: лишение их финансовой дееспособности гарантирует Кремлю лояльность местных элит. Нередко перед регионами ставят дополнительные задачи, не выделяя на них средств из центрального бюджета, при этом ответственность за выполнение заданий (и сохранение социальной стабильности) лежит полностью на местных властях.
Во-вторых, в последние полтора десятка лет губернаторы постепенно лишались своего политического веса. Террористический акт в Беслане в 2004 году послужил предлогом для отмены прямых губернаторских выборов (введенных в 1995 году). С 2005 года губернаторов назначали региональные парламенты по представлению президента РФ. Кремль вернул выборы, чтобы нейтрализовать протестную волну 2011-2012 годов, однако, губернаторы не обрели прежнего статуса. В выборы глав регионов внедрили разнообразные (формальные и неформальные) механизмы, которые ограничивают политическую конкуренцию или даже полностью ее пресекают. Это муниципальный фильтр и традиционное использование «административного ресурса»: законной и незаконной помощи при проведении и финансировании избирательной кампании, которую локальные власти оказывают кандидатам от «партии власти».
Кадровые решения, касающиеся губернаторов, принимает лично глава государства, а критерии выбора зачастую выглядят непрозрачно, поскольку свою роль играют здесь рекомендации управления по внутренней политике администрации президента, давление околокремлевских групп влияния, а также личные предпочтения Путина. Он назначает исполняющих обязанности губернаторов, а те формально легитимизируют свою позицию благодаря выборам, которые проходят на фоне фальсификаций и отсутствия конкуренции. Полученный таким образом общественный мандат не гарантирует, что они смогут сохранить пост: президент РФ имеет право отправлять их в отставку и назначать исполняющих обязанности глав регионов.
Его решения могут противоречить настроениям избирателей, о чем свидетельствует тот факт, что губернаторы, не пользующиеся общественной поддержкой, могут продолжать работать годами, если им удается обеспечить «Единой России» необходимые результаты на выборах. Законные полномочия главы государства дополняются неофициальными механизмами функционирования российской модели управления, в том числе неограниченными возможностями использования спецслужб в политических целях. Обычно формальной причиной отставок становится «желание» губернатора (в таком случае он может сохранить место внутри властной системы) или «утрата доверия президента» (например, если отставка связана с громким коррупционным скандалом).
Логика кадровых решений в 2017 году
В России установлен так называемый единый день голосования (ежегодно назначаемый на сентябрь), в который граждане выбирают представителей региональных и локальных властей разного уровня. В связи с этим отставки губернаторов проходят обычно весной или осенью. В свою очередь, исполняющие обязанности глав регионов получают достаточно времени, чтобы подготовить кампанию к выборам, на которых они смогут получить формальный мандат.
Две волны отставок 2017 года (февраль-апрель и сентябрь-октябрь) были беспрецедентно масштабными: поста лишились 19 губернаторов. При Путине подобный размах отставки приобретали только в 2010 году (тоже 19) и в 2012 (20). Февральские перестановки затронули губернаторов, срок полномочий которых в любом случае подходил к концу в 2017 году, так что решение в их отношении подсказывал избирательный календарь. В свою очередь, главы регионов, отправленные в отставку осенью, могли оставаться на своих постах еще несколько лет. На этом фоне выделяются две апрельские отставки: руководители Удмуртии и республики Мари-Эл не только лишились постов, но и услышали обвинения в коррупции.
Перестановки не имели планового характера, а скорее, служили свидетельством того, что администрация президента накануне президентских выборов занялась поиском новой формы обновления кадрового состава. Если в логике отставок прослеживается несколько четких критериев, но в новых назначениях единый тренд не просматривается. Внимания при этом заслуживает стремление Кремля оставить уволенных губернаторов (за редкими исключениями) в системе власти, найдя им место в структурах региональных или федеральных руководящих органов.
Главным критерием в ротации выступала сложная ситуация в регионах, которая могла стать проблемой для Кремля в контексте президентских выборов. Хотя их исход заранее известен, президент пользуется сильной общественной поддержкой, а весь административный аппарат будет приведен в состояние полной мобилизации, стиль победы остается для Путина вопросом первостепенной важности. В таких обстоятельствах конфликты внутри локальных элит, протестные настроения в обществе или коррупционные скандалы могут не только снизить эффективность избирательного механизма, но и опосредованным образом бросить тень на имидж главы государства.
В рейтингах, которые составляются для администрации президента, отправленные в отставку губернаторы получали низкие оценки в основном из-за неумения предотвращать коррупционные скандалы в региональном руководстве и конфликты в местных элитах (уровень консолидации элит на региональном уровне — это один из ключевых факторов для стабилизации ситуации в контексте президентских выборов), а также управлять общественными настроениями (как в Новосибирской области, где позиция губернатора пошатнулась в результате спровоцированного им конфликта на почве повышения тарифов на коммунальные услуги). В свою очередь, экономическая ситуация того или иного региона, влияла на кадровые решения незначительным образом.
Логика выбора новых глав регионов выглядит менее прозрачной. Свою роль играли здесь управленческие качества кандидата, специфика региона, расклад сил в локальных элитах, а также воздействие различных групп влияния, среди которых управление внутренней политики администрации президента выступает лишь одним из игроков (остальные — это федеральные министерства, региональное руководство, финансово-промышленные группы и спецслужбы). Кроме того, огромное значение имело личное отношение Путина к конкретным кандидатам.
В логике назначений прослеживаются три основные тенденции. Во-первых, большинство новых кандидатов не являются уроженцами тех регионов, которыми им предложили управлять (в осенней волне таких людей было 8 из 11). Мы видим здесь продолжение тренда, наметившегося во время третьего президентского срока Путина: доля «чужаков» возросла до 64%, тогда как при Медведеве она составляла 48%. Это свидетельствует о снижении уровня доверия к локальным группам влияния и, с одной стороны, вызывает у них недовольство, а с другой — создает надежду на то, что власть сможет улучшить свой имидж в глазах населения, отмежевавшись от скомпрометировавших себя локальных кланов. На этом фоне в особенности выделяется новый глава Дагестана: им впервые стал человек, не связанный с основными этническими группами, населяющими республику (у Владимира Васильева русско-казахские корни).
Во-вторых, благодаря перестановкам губернаторский корпус стал моложе. Средний возраст новых губернаторов снизился с 55 (2013 год) до 46 лет. Однако в России такое уже бывало: в 2011 году этот показатель составлял 40,9 лет. В-третьих, многие новые назначенцы относятся к «технократам» — это бывшие чиновники высшего или среднего звена, работавшие в структурах федеральной и региональной власти или на крупных предприятиях (заместители министра национального развития, заместитель министра промышленности, генеральный директор компании «Росморпорт», руководитель департамента в московском правительстве).
Эти тенденции свидетельствуют о лишении глав регионов политической роли и окончательном падении их статуса. Губернаторы новой волны фактически становятся делегированными из центра менеджерами среднего звена, представителями номенклатуры, которые полностью подчинены центральным властями. В эту схему вписываются даже назначения «политических» персон: спикера Законодательного собрания Красноярского края, градоначальников из Самары и Вологды, главы фракции «Единой России» в Думе или высокопоставленных представителей парламентской оппозиции — КПРФ и «Справедливой России».
Возможные последствия перестановок
Ротация кадров преследует в первую очередь имиджевые цели: ее задача состоит не в том, чтобы сделать работу регионального руководства в социально-экономической сфере более эффективной, а в том, чтобы хотя бы на короткое время повысить уровень доверия общества к власти и президенту Путина перед мартовскими выборами. Преемники «проблемных» губернаторов автоматически получают от избирателей, надеющихся на перемены, кредит доверия.
Рассчитывать, что какие-то из ключевых региональных проблем (обнищание населения, сокращение налоговой базы, урезание финансирования социальной сферы, в том числе здравоохранения) будут решены, не приходится. Все эти проблемы связаны не со спецификой регионов или с неверными кадровыми решениями, которые можно исправить перестановками на руководящих постах, а с неработоспособностью бюрократизированной и коррумпированной российской государственной системы. Следовательно, политические риски станутся прежними: из-за нарастания проблем в 2017 году в регионах усилилось общественное недовольство социальной, транспортной и жилищной политикой.
Самое большее, что могут принести кадровые перестановки, — временное повышение эффективности управления в регионах, связанное с налаживанием бюрократических механизмов. Это одна из немногочисленных сфер, в которой главы регионов до сих пор обладают реальным влиянием. Между тем трения между федеральным центром и регионами, возникающие на почве финансов, сохранятся. В 2017 году споры о принципах перераспределения средств между регионами в ситуации снижения поступлений в федеральный бюджет, вызванного падением цен на нефть, обострились.
Мэр Москвы, президент Татарстана, губернатор Калужской области, а также депутаты из Хакассии, Новосибирской и Сахалинской области заявили о том, что средства, поступающие от налогов, следует распределять более справедливо. Последним удалось при поддержке назначенного в 2015 году губернатора добиться от Кремля уступок. Некоторые регионы прибегают к прямым угрозам, заявляя, что они не смогут финансировать проекты, играющие важную роль в предвыборный период («майские декреты» Путина или ремонт дорог). Положение осложняют действия федеральных органов, противоречащие логике стабилизации ситуации накануне выборов, например, обострение отношений с Татарстаном или республикой Коми на почве языкового вопроса.
В этом контексте встает вопрос о том, удастся ли нормализовать обстановку в «проблемных» частях страны и даже слаженно провести выборы. В особенности это касается тех губернаторов, которые оказались в новых для себя регионах и плохо знают как местные проблемы, так и механизмы регионального управления (часть новых назначенцев — это относительно молодые чиновники федерального уровня). Им будет сложно управлять локальными группами влияния, в которых сосредоточены опытные закаленные в политической борьбе игроки.
Положение губернаторов осложнит то, что мера их ответственности за стабилизацию региональной социально-экономической ситуации несоразмерна тому количеству инструментов, которыми они обладают, а из-за отсутствия мощных политических тылов в регионе, они могут подвергнуться давлению силовых структур в рамках «борьбы с коррупцией». Удастся ли новым региональным руководителям взять под свой контроль ситуацию в период выборов, зависит от их личных качеств и умелого использования методов давления и убеждения. В итоге по крайней мере некоторые из них могут оказаться переходными фигурами, которые Кремль уберет во время следующих выборов осенью 2018 года.
