В политике в целом надо понимать, чего ты хочешь, а в отношениях с ЕС — тем более.
Невыразительное и иногда противоположное видение отношений Британии с ЕС после Брекзита станет классическим примером того, как не надо строить отношения с ЕС. Оказалось, что британские политики не только не имеют стратегии, но и на техническом уровне путаются в простых категориях, таких как таможенный союз. Эта нерешительность подрывает поддержку правительства Британии внутри страны и не дает возможности объяснить свою позицию более широкому миру, в частности Китаю, куда Тереза Мэй ездила с визитом. А главное — ЕС перехватил инициативу и навязывает свое видение будущих отношений, строя его довольно мрачным для Британии. Наконец, Ангела Меркель во время встречи с прессой в Давосе четко сказала, что Мэй не может сформировать свое видение отношений и полагается на предложения со стороны ЕС. И это разрушительно для Мэй как для политика.
Проблема Британии заключается в том, что ее политики не могут четко сформулировать, какими они видят свои отношения с ЕС в долгосрочной перспективе, а потому не могут сформулировать свою позицию на переговорах здесь и сейчас.
Тогда как именно с анализа возможных дальновидных преимуществ и рисков в отношениях с Британией исходит Мишель Барнье, когда представляет основы мандата Европейской комиссии на переговоры относительно будущих отношений с Британией.
Тактика ЕС — загнать Британию в жесткие рамки — сейчас кажется действенной именно благодаря четкому подходу к формулировке своего видения будущего. Конечно, британское правительство способно преодолеть эту свою неопределенность, но пока что Брекзит выглядит хорошей идеей только на уровне лозунгов, без какого-либо подробного содержания в себе.
Не такая яркая, но не менее масштабная потеря стратегического видения отношений с ЕС произошла и в Украине.
Случилось это прежде всего потому, что заключение Соглашения об ассоциации (СА) затянулось на 10 лет. Промедление с переговорами, проблемы с подписанием, с ратификацией. 1 сентября 2017 г., когда Соглашение вступило в силу, общее настроение напоминало, скорее, финиш большого проекта, а не старт нового.
Хотя акцент должен был быть именно на будущем, ведь СА — это юридическая основа и рамка большого проекта, который только предстоит выполнить. Само Соглашение, хотя и действует бессрочно, предусматривает 10 лет формирования пространства свободной торговли. Отсюда следует тривиальный подход, что главный приоритет следующего десятилетия — выполнение СА. И об этом нам постоянно напоминают наши партнеры из ЕС.
Однако «выполнение Соглашения об ассоциации» как главная задача на следующее десятилетие не срабатывает. Прежде всего политически, поскольку, как указано, СА воспринимается как факт свершившийся, теперь нам нужны новые горизонты и цели.
Прежде чем определить эти цели в формате евроинтеграции и международных отношений, следует выяснить, чего именно мы хотим.
Первая миссия — интеграция или смерть. В адвокаты этой идеи я бы хотел взять человека, который точно не может быть лидером либералов и сторонников свободной торговли. Премьер-министр Польши Матеуш Моравецкий в своем инаугурационном экспозе в декабре 2017 г. говорил о двух, по его мнению, ошибочных видениях Польши. Видение зависимого развития, предусматривающее для Польши роль периферии. И это для него 25 лет трансформации Польши. Но не менее ошибочным для него является видение отгораживания стеной от остального мира. Для него Польша является частью Запада, а потому должна иметь глобальные амбиции и не бояться конкуренции и сотрудничества.
То есть интеграция во внутренний рынок ЕС — это оружие прагматических сторонников национального экономического развития, таких как Моравецкий. В своем выступлении на ВЭФ в Давосе он еще раз подчеркнул, что его цель — преодоление экономического разрыва внутри ЕС.
Для Украины преодоление периферийности и разрыва в развитии еще актуальнее, чем для Польши. Даже очерченная выше позиция соседней страны свидетельствует, что конкурировать с Польшей можно только путем прагматической и взвешенной интеграции.
К тому же над нами тяготеет и негативное влияние России, которой нужен контроль над Украиной, собственно, для удержания нас на как можно более периферийных позициях, таким диким способом усиливая свой статус регионального центра.
Поэтому интеграция во внутренний рынок ЕС является едва ли не единственным путем уверенного и стабильного усиления своей экономики и тех ее отраслей, которые могут претендовать на статус глобальных лидеров (а такие есть, какой бы скептической ни была реакция читателя).
Вторая миссия — Европа для человека. В самом названии Революция достоинства артикулировала главное общественное требование — достойной жизни, к которой относятся с уважением. Это сложная и требовательная трансформация. Это не только вопрос законов и учреждений, это и ежедневная жизнь человека, ежедневные ритуалы достойной жизни. Жизни, которую мы так часто называем европейской. Об этом сказано много. Но нам нужно создать все возможные условия для того, чтобы украинцы жилы в том же пространстве, что и население государств — членов ЕС.
Безвиз уже дал такую возможность, которую реализовали 400 тыс. чел., посетившие ЕС, и зарезервировали 4 млн чел., сделавшие биометрический загранпаспорт.
Дальше нам нужны дешевый и разнообразный транспорт в ЕС, улучшенная пограничная инфраструктура, отмена платы за роуминг и другие проекты, касающиеся возможности путешествовать в ЕС так же, как в соседний город.
Другой элемент — защита прав человека на уровне государств — членов ЕС. Эти государства не идеальные, но очевидно лучше в защите прав человека, в гарантировании безопасности и защите прав потребителей.
Сейчас в ЕС все больше внимания концентрируется на гарантировании доступа потребителей к товарам того же качества, что и в других государствах — членах ЕС, или на запрете гео-блокировки цифровых услуг внутри ЕС. Это также важно для украинских потребителей.
Самая главная миссия — the knowledge (знания). Старый как мир тест профпригодности лондонских таксистов лучше всего объясняет самое важное, что нам понадобится от следующего десятилетия. Украинскому бизнесу необходимо накапливать знания, как торговать, с кем торговать и на каких условиях торговать, что нужно для того, чтобы выстраивать доверие, и как интегрироваться в цепи производства. Для ясности: украинский бизнес проявил незаурядную сноровку в этой области. 14 тыс. украинских компаний экспортировали свою продукцию в ЕС в прошлом году.
Но для настоящего успеха нам следует в разы увеличить количество компаний, которые продают в ЕС, сотрудничают с бизнесом из ЕС или имеют инвестиции с ЕС. Нам надо закрепить это сотрудничество, сделать ее многолетним. Нужно распространить знания об обычаях и традициях ведения бизнеса. Постижение этого закона бизнеса возможно только через собственную практику и требует много времени.
В этой миссии несколько важных аспектов. Речь идет не только о выставках, контрактах, кредитах и участии в бизнесе. Речь идет и о технической стороне бизнеса — стандартах и техническом регулировании. Речь идет о навыках работников, которые дает профессиональное и высшее образование. Речь идет о бухгалтерском учете и аудите, которые должны отвечать европейским стандартам. Поэтому речь идет не только о знании бизнеса, но и о знании правительства, как помогать бизнесу и взаимодействовать с ним.
Накопление знания и опыта — дело важное и для правительства. Нам, наконец, надо научиться использовать возможности интеграции с ЕС. Успешные примеры выполнения плана действий относительно визовой либерализации и реформы безопасности пищевой продукции должны распространяться дальше. Чиновники должны научиться реализовывать такие же масштабные проекты и в других сферах. Нам нужно, наконец, научиться работать с финансами ЕС. Ответ ЕС на наш запрос об увеличении помощи со стороны Евросоюза — что Украина не использует имеющихся возможностей, должен остаться в прошлом.
Опыт государств — членов ЕС показательный. Насколько положительную динамику в реализации крупных инфраструктурных проектов за средства ЕС показывает Польша, настолько же неудачным является опыт Германии, где в который раз откладывается завершение строительства аэропорта в Берлине.
То есть эти навыки надо развивать и поддерживать.
Если говорить о правительстве, то его главная миссия — приблизиться к развивающемуся ЕС. Акцент здесь — на динамике развития ЕС. ЕС поймал момент для реформы себя. Большая интеграция. Амбициозные цели. Большие инвестиции. Новые сферы компетенции в обороне, безопасности и внешней политике. Эти идеи будут подкреплены новыми правовыми рамками и новым многолетним бюджетом.
Наша задача, кроме реализации имеющейся программы интеграции, предусмотренной Соглашением об ассоциации, — приближаться к ЕС и в новых инициативах. Главное в этом — не столько логика «догнать и перегнать», сколько прийти к надлежащему уровню синхронизации в ключевых политиках ЕС. Чтобы сразу ориентироваться на цели, которые хочет достичь ЕС. Например, рынок электронных коммуникаций ЕС, в который Украина может интегрироваться на основе приложения XVII СА. Нам нужно не только выполнить требования, предусмотренные приложением, но и одновременно с ЕС работать над приоритетами Единого цифрового рынка ЕС — по усилению защиты персональных данных, других прав потребителей цифровых услуг. Тогда мы из состояния постоянного бега вдогонку перейдем в одно регуляторное поле и интегрируемся с ЕС быстрее.
И, наконец, наша внешнеполитическая миссия — закрепить новую регионализацию. Во время Давоса этого года все панели, в которых участвовали украинцы, касались вопросов Восточной Европы, без привязки к постсоветскому пространству. Наша задача — закрепить это понимание Украины как европейского государства, которое (пока) не входит в ЕС, но с ним интегрируется. Это неплохой клуб Норвегии, Швейцарии, Балкан, Турции и в близком будущем — Британии. У каждого из этих государств — особое отношение к членству в ЕС. Но все они хотят интегрироваться, интегрированы или хотят остаться интегрированными с рынком ЕС. Нам нужно, чтобы такая категоризация Украины перешла на уровень аксиомы.
Такие миссии легче определить, чем реализовать. Но здесь у нас есть все еще неиспользованный потенциал Соглашения об ассоциации. Формально это звучит просто — выполнение всех его положений. Но этого будет очевидно мало. Нужна динамика в совместной работе и готовность достигать большего в существующих рамках. Чтобы таким образом превратить Соглашение об ассоциации в нечто большее. Используя современные подходы к брендингу — в Соглашение об ассоциации плюс. Причем речь не идет о пересмотре соглашения. Речь идет об эффективном использовании его возможностей.
Мы уже говорили о примере цифрового рынка. Если активизировать работу Комитета ассоциации, а особенно — Комитета ассоциации в торговом составе, можно наполнить идею интеграции в цифровой рынок конкретным планом действий на основе действующих положений Соглашения, и наоборот — технические положения дополнений к приложению XVII получат четкую политическую цель.
Примеры этого существуют. Очень амбициозные цели Анкарийского соглашения 1963 г., которые никак не реализовывались 30 лет, были преобразованы во что-то практическое решением 1/95 Совета Ассоциации Турция-ЕС.
То есть у нас есть довольно амбициозное, интеграционного характера Соглашение об ассоциации. Это признает самый модный на сегодняшний день член правительства Европейской комиссии Мишель Барнье. Однако язык соглашения, по разным причинам, весьма технократический. Настолько, что делает почти невозможным простое объяснение, чего мы достигнем, выполнив его. У меня лично отняла некоторое время разработка своего подхода к объяснению того, чего можно достичь в рамках выполнения Соглашения.
Главная сложность заключается в построении Соглашения. Прежде всего, оно содержит взаимные права и обязанности. Это классический подход к международному праву. И, например, условия тарифной либерализации выписаны именно так.
Но интеграционная часть Соглашения выписана в условной форме, в формате «если — то». Если Украина выполняет условия Соглашения по адаптации законодательства, то ЕС обеспечит интеграцию Украины в соответствующую часть своего единого рынка. Это довольно распространенный язык в международном праве. Но и понятен он только юристам и чиновникам. Потому что этот силлогизм разорван в разных частях соглашения. Довольно часто зависит от решений, которые должны принимать органы соглашения, и от содержания этих решений.
Нужно, чтобы в этом году Украина и ЕС совместно создали это видение — куда и как мы интегрируемся, и какие решения необходимо для этого принять. Вообще-то, этот документ можно было бы разработать и год назад, но по разным причинам не получилось. Что даже к лучшему. Потому что, собственно, нынешний год больше всего пригоден для такой дискуссии, поскольку в этом году ЕС активно дискутирует о собственном будущем, работает над своим многолетним бюджетом, а главное — активно работает над своим расширением (Балканы) и сужением (Брекзит). Все эти проекты актуальны здесь и сейчас, в 2018 г., и определят мышление о ЕС на следующее десятилетие. Главное в этой работе ЕС — много мышления об условиях интеграции европейских стран, которые не входят в ЕС.
Интеллектуальным центром этого мышления в ЕС является TF50 — группа по переговорам с Британией, в ее состав Мишель Барнье пригласил людей, которые понимают отношения с Норвегией и Швейцарией, и которые также постоянно анализируют Соглашение об ассоциации с Украиной с разных перспектив (как в целом, так и в отдельных секторах). Мышление TF50 — комплексное и формирует политику будущих отношений ЕС и Британии. Именно этого мышления не хватает в SGUA, которая очень хорошо помогает в осуществлении реформ, но не создает видения того, куда мы направляемся в отношениях с ЕС. Этого стратегического мышления не хватает и в действительно тщательном планировании выполнения Соглашения в правительстве, и в по-настоящему качественном мониторинге, обеспечивающем Пульс Соглашения.
Это не критика, это просто реакция на ситуацию, в которой очутилось британское правительство. Решение — выйти или остаться — оказалось, на первый взгляд, простым, но как это реализовать — следовало бы знать заранее. Вместо этого британское правительство застряло в нерешительности, нужен ли ему таможенный союз. А в ответ ЕС начинает кошмарить, говоря, что таможенный союз с Британией невозможен, поскольку это противоречит принципиальным позициям Британии, но без таможенного союза невозможно реализовать предыдущую договоренность относительно Северной Ирландии.
И, собственно, на примере таможенного союза можно увидеть, насколько важно понимание деталей при разговоре о визионных вещах. Президент Украины подчеркивает, что таможенный союз должен быть одним из краеугольных проектов следующего этапа интеграции с ЕС, не приводя деталей, как именно должен выглядеть этот проект. Потому оценка данного проекта базируется на нынешней модели таможенного союза с Турцией. Такая модель обещает лишь небольшое гипотетическое преимущество для Украины в виде неприменения правил происхождения в торговле между сторонами.
Она нивелируется существенными ограничениями в международной торговой политике. При этом эксперты Всемирного Банка, оценивавшие потенциал таможенного союза Турции с ЕС, подчеркивают, что интенсифицировать торговлю можно путем интеграции технического регулирования, требований к безопасности пищевой продукции и таможенного сотрудничества. Эти элементы уже имеются в Соглашении об ассоциации между Украиной и ЕС.
Также Норвегия в рамках Европейской экономической зоны пользуется всеми элементами свободного движения товаров, не находясь в таможенном союзе с ЕС.
Наконец, британский бизнес, когда говорит, что хочет, чтобы Британия осталась в таможенном союзе с ЕС, — говорит не об общем таможенном тарифе с третьими странами, а о таможенных процедурах, признании документов, подтверждающих соответствие техническим требованиям или требованиям к безопасности пищевой продукции, а также, в некоторой степени, о необходимости остаться в едином пространстве налога на добавленную стоимость. Хотя последнее немного экзотично, но может стать актуальным после реформы НДС, которую предлагает Европейская комиссия. То есть бизнес интересует фактическое свободное движение товаров.
Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС прямо предусматривает большинство элементов свободного движения товаров. И вот здесь проявляется тот «пятый элемент», которого сейчас не хватает нашим отношениям. Только формального выполнения требований Соглашения Украиной в виде адаптированного законодательства, например относительно авторизованных экономических операторов, — недостаточно. Нужно совместно с ЕС договориться, на основе положений Соглашения, о взаимном признании статуса АЕО (Авторизованные экономические операторы), как это ЕС сделал для Норвегии, Швейцарии, Японии, США и Китая. Именно это взаимное признание обеспечивает фактическое растворение границы для добросовестных экспортеров и импортеров.
То же самое касается технического регулирования. Нам нужно не только привести наконец-то свое законодательство в соответствие с евросоюзовским и заключить соглашение АСАА, но и расширить его применение вплоть до полноценного участия (так же, как и Норвегия) в информационной системе ЕС относительно технического регулирования (Директива 2015/1535).
С такой перспективы идея таможенного союза, как идея свободного движения товара, уже кажется рациональной.
Идея присоединения к Шенгенскому пространству также де-юре возможна, ведь Швейцария смогла присоединиться к нему. Но де-факто это весьма амбициозный проект. Однако если организовать выполнение ІІІ раздела Соглашения об ассоциации относительно юстиции, свободы и безопасности способом, который практически внедряет Шенгенский acquis в украинский правовой порядок, то, на первый взгляд, призрачная идея становится более реальной.
Я умышленно взял эти два примера, поскольку в целом считаю, что они были сформулированы ошибочно. Потому что, скорее, оттолкнули Европейскую комиссию от разработки стратегического видения отношений между ЕС и Украиной. Однако даже эти проекты становятся реальными в случае правильной реализации Соглашения об ассоциации и правильного построения диалога с ЕС.
Сочетание тщательного выполнения Соглашения об ассоциации, активной работы двусторонних органов Соглашения, за деятельность которых отвечают правительство Украины и Европейская комиссия, и разработка общего стратегического видения интеграции Украины в ЕС дает возможность реализовать самые амбициозные проекты.
Умело используя Соглашение об ассоциации, мы можем за 10 лет интегрироваться в ЕС не меньше, чем Швейцария или Норвегия. И где-то на этом пути станет понятно, что пригласить Украину в ЕС — это естественное и, в некоторой степени, техническое решение.
