Экономики богатого мира состоят из миллиарда потребителей и миллионов компаний, принимающих свои собственные решения. Однако в них также широко представлены государственные институты, пытающиеся управлять экономикой. Это центральные банки, которые определяют монетарную политику, а также правительства, которые принимают решение о том, сколько можно потратить и сколько можно занять. В течение последних 30 лет или даже больше эти институты действуют в соответствии с установившимися правилами. Правительства добиваются бурного роста рынка труда, что обеспечивает получение голосов на выборах, но в случае перегрева экономики возникает инфляция. И поэтому нужны независимые центральные банки, чтобы убрать чашу с пуншем как раз в тот момент, когда вечеринка начала разогреваться, если использовать известную фразу Уильяма Мартина (William McChesney Martin), бывшего одно время главой Федеральной резервной системы (Federal Reserve). Можно представить себе все это как разделение труда: политики фокусируют свое внимание на долгосрочных государственных проектах и многочисленных других приоритетах. А технократам нужно справиться с непростой задачей и укротить циклы деловой активности.
Однако подобное четкое разграничение разрушается. Как отмечается в нашем специальном материале, связи между более низким уровнем безработицы и более высоким уровнем инфляции уже не существует. Большая часть богатого мира переживает бум в области создания новых рабочих мест, и так происходит даже в том случае, когда центральные банки не в состоянии добиться целевых параметров в области инфляции. Уровень безработицы в Америке составляет 3,5%, и это самый низкий показатель с 1969 года, однако инфляция составляет всего 1,4%. Процентные ставки такие низкие, что у центральных банков остается не так много возможностей на случай рецессии. Даже сегодня некоторые из них пытаются поддержать спрос за счет количественного смягчения (QE), то есть за счет покупки облигаций. Это странное состояние дел когда-то казалось временным, но теперь оно стало новой нормой. В результате возникла необходимость пересмотра экономической политики — и, в частности, вопроса о разделении труда между центральными банками и правительствами. Эта проблемы уже назрела. А ситуация может стать опасной.
Новая эра экономической политики своими корнями уходит в финансовый кризис 2007 — 2009 годов. Центральные банки тогда ввели в действие временные и экстренные меры, в том числе количественное смягчение, для того, чтобы избежать депрессии. Но затем стало ясно, что ситуацию определяют глубинные силы. Инфляция больше не обязательно увеличивается, когда безработица находится на низком уровне, и частично это вязано с тем, что люди теперь ожидают умеренного роста цен. Кроме того, существуют глобальные цепочки поставок, а это означает, что цены не всегда отражают условия на местном рынке труда. В то же время избыток накоплений и нежелание компаний инвестировать средства вызывают снижение процентных ставок. Настолько ненасытным является связанный с накоплением глобальный аппетит, что более четверти облигаций инвестиционного класса на сумму 15 триллионов долларов имеют сегодня отрицательную доходность, а это означает, что кредиторы должны платить до тех пор, пока не настанет срок их погашения.
Одно из следствий этого нового мира очевидно. В то время как центральные банки делают все возможное для стимулирования экономики в момент ее ослабления, более сложная задача выпадает на долю налоговых сокращений и государственных расходов. Из-за того, что процентные ставки столь низкие, или даже отрицательные, большой государственный долг становится более устойчивым, особенно если заимствование используется для финансирования таких способствующих росту долгосрочных инвестиций как инфраструктура. Однако проводимая в последнее время фискальная политика является беспорядочной, и иногда она вызывает ущерб. Германия не смогла привести в порядок свои разрушающиеся дороги и мосты. Британия провела серьезные бюджетные сокращения в начале 2010 годов, когда ее экономика была слабой, а отсутствие государственных инвестиций в стране является одной из причин хронического низкого роста производительности. В Америке отмечается превышающий средние показатели дефицит, однако делается это для финансирования сокращения налогов для компаний и для богатых, а не для ремонта дорог или строительства «зеленых» электрических сетей.
В то время как нынешние политики пытаются надлежащим образом проводить фискальную политику, будущие их коллеги внимательно смотрят на центральные банки как на удобный источник наличных средств. «Современная монетарная теория», странный термин, получающий популярность у левых в Америке, гласит: ничего не стоит расширение государственных расходов, если инфляция находится на низком уровне, — пока центральный бланк не предпринимает активных действий (атаки президента Дональда Трампа на Федрезерв делают его более уязвимым). Британская оппозиционная Лейбористская партия хочет использовать Банк Англии (Bank of England) для направления кредитов через инвестиционный совет, и в таком случае происходит «объединение» роли канцлера казначейства, министра промышленности и управляющего Банком Англии.
В зеркальном варианте центральные банки начинают вмешиваться в фискальную политику, которая является территорией правительства. Значительные активы в бондах Банка Японии поддерживают государственный долг, который равен почти 240% ВВП. В еврозоне количественное смягчение и низкие процентные ставки обеспечивают бюджетное послабление для имеющих большие долги южных стран, — и в этом месяце состоялись яростные атаки на Европейский центральный банк со стороны некоторых известных северных экономистов и бывших чиновников. Марио Драги, покидающий свой пост председатель Европейского центрального банка, публично выступил с призывом использовать фискальные стимулы в еврозоне. По мнению некоторых экономистов, центральным банкам нужны фискальные механизмы, которыми они смогут сами управлять.
Здесь кроется опасность в смешении монетарной и фискальной политики. В тот момент, когда политики пытаются вмешаться в работу центральных банков, технократы будут принимать решения в той области, которая по праву принадлежит политикам. Если они будут контролировать фискальные рычаги, то сколько денег они предоставят тогда бедным? Какие инвестиции они сделают? Какая часть экономики должна принадлежать государству?
Новые рубежи
В период экономического спада либо правительства, либо центральные банки будут вынуждены использовать быстрые, мощные, но ограниченные фискальные стимулы. Одна идея состоит в укреплении автоматических государственных фискальных стабилизаторов — таких, как страхование по безработице, — которые гарантируют больший дефицит, если экономика не растет. Еще один вариант состоит в предоставлении центральным банкам фискального инструмента, который не затрагивал бы распределение денег и таким образом не давал бы повода для безудержного использования печатного станка, — скажем, за счет перевода одинакового количество денег на банковский счет всех взрослых граждан страны в случае замедления экономики. Каждый из этих путей связан с рисками. Однако прежние варианты больше не работают. Управляющие экономикой институты должны быть перестроены с учетом требований сегодняшнего странного нового мира.
