Скандальная история с созданием «консультативного совета», которая едва не привела к косвенному признанию ОРДЛО официальным Киевом, еще не закончена — но у России уже появилось новое опасное для Украины предложение. И в нем снова речь идет об изменениях в работе Минской группы.
Первое решение остановило несогласие Германии. В Берлине поняли, какие последствия может иметь создание «консультативного совета», и не согласились на участие в этом органе. Кто сможет остановить новую идею Кремля? И в чем заключается ее опасность? И, наконец, какими могут быть альтернативы?
Об этом «Европейская правда» поговорила с Марией Золкиной, аналитиком фонда «Демократические инициативы». Подписчики facebook-страницы ЕвроПравды уже имели возможность услышать это онлайн-интервью. Теперь вашему вниманию — его текстовая версия. Мы выбрали самое главное из сказанного экспертом и добавили еще несколько тезисов о новой российской идее, прозвучавших вне эфира.
Что происходит с идеей Андрея Ермака?
Сама идея о «консультативном совете» (КС) еще жива. Правда, все пошло не по тому сценарию, который планировали и в офисе президента Украины, и в Кремле. Ведь планировалось, что этот «совет» частично заработает уже с конца марта.
Заинтересованность России в таком формате остается очень высокой. Россияне будут оказывать максимальное давление, чтобы этот формат состоялся.
Но из-за критики внутри Украины и неготовности Франции и Германии напрямую приобщиться к такому ноу-хау в Минском формате украинской стороне пришлось дать задний ход или хотя бы притормозить. Но нельзя сказать, что мы полностью от этого отказались. По крайней мере, это не звучит от украинских переговорщиков и чиновников.
Об этом свидетельствует и отказ Зеленского отозвать подпись Ермака под протоколом 11 марта. Объяснения Зеленского в ответ на электронную петицию (которая, кстати, очень быстро собрала голоса) были обнадеживающими для россиян: он заявил, что мы не будем отказываться, что рисков нет, что это не обязательство, не международный договор.
Что позволило приостановить создание КС?
Неготовность Германии присоединиться к этому консультативному совету, похоже, сыграла даже более серьезную роль, чем возмущение в Украине. Создание КС и повышение де-факто статуса представителей ОРДЛО несет риски не только для Украины, такие как ослабление позиции Киева в международных судах. Есть и риски для наших западных партнеров: они не хотят брать на себя ответственность за процесс, который не смогут полноценно контролировать. И это уже приходится слышать от немцев.
Германия, Франция и Россия по нынешнему проекту формально будут иметь одинаковый статус и лишь совещательный голос. Но при этом все понимают, что представители ОРДЛО (у которых будет решающий голос) будут транслировать волю РФ. И в Германии не хотят быть теми, кто просто «освятит» решение, выгодное России. Они не смогут повлиять на него — но будут нести за него политическую и дипломатическую ответственность. Поэтому никакого энтузиазма у них эта консультативный совет не вызывает.
Похоже, что идея такого формата действительно проговаривалась при участии французов и немцев в нормандском формате, на уровне представителей лидеров. Но окончательный проект решения все же был продуктом договоренностей между командами Козака и Ермака и не был согласован с Берлином и Парижем.
Как выйти из ситуации, не сдав интересы Украины?
Очень важно понимать, что создание какого-то дополнительного органа не является залогом эффективности диалога в Минске. Минский процесс является «тактическим» форматом, он напрямую зависит от того, до чего договариваются лидеры в «нормандской четверке». Если принципиальных договоренностей нет, то буксуем даже по техническим вопросам, вроде электроснабжения или водоснабжения.
Порция «доброй воли» была в конце 2019 года, по поводу обмена. А сейчас — все буксует. Даже обещанный обмен к пасхальным праздникам будет мизерным. Речь идет про 38 человек в целом. Украина вернет 19 пленников, а не 200, как говорили зимой. А реального прогресса нет.
Создание консультативного совета или иного совещательного органа совершенно не означает, что Минский процесс заработает. Но поскольку мы уже ввязались в историю с КС, нам будет трудно из нее выйти. Мы не можем просто отказаться.
Первый путь — увязнуть в дипломатических консультациях и дойти момента, когда все стороны точно поймут, что решения о создании КС не будет. Этот путь потребует нескольких месяцев «дипломатических танцев» в Минском процессе. Его можно назвать так: «Давайте консультироваться о дальнейших консультациях».
Второй путь — найти альтернативу «консультативному совету» в нынешнем виде, которая могла бы немножко оживить дискуссию в Минской трехсторонний контактной группе (ТКГ).
Какая может быть альтернатива?
Первый вариант — это предложить каждой из участниц Минской ТКГ усилить свою собственную делегацию. То есть украинская сторона по своему усмотрению усиливает свою делегацию переселенцами в статусе «экспертов». Российская сторона делает то же самое за счет «экспертов» от ОРДЛО. Так мы вовлекаем голос оккупированного Донбасса.
Но если «эксперты» будут формально выступать от россиян — то результатом консультаций с ними не могут быть никакие обязательства по изменению украинского законодательства.
Второй вариант: осуществить не только «усиление делегаций» Украины и РФ, но и позволить сделать то же самое представителям «приглашенной стороны», то есть оккупированных территорий. Они по-прежнему не будут иметь статуса участника Минской группы, но смогут привозить своих «экспертов».
Конечно, в ОРДЛО нет гражданского общества, это не будут реальные независимые эксперты и активисты — там все находится под тотальным контролем «МГБ». Но пусть они будут участвовать как «приглашенная сторона».
Если же не удастся договориться ни об одном из этих двух вариантов, остается третий — оставить все, как есть. Поскольку наличие каких-то, пусть и нелегитимных, представителей ОРДЛО в Минской ТКГ уже тоже можно считать «консультациями» с ними.
Новые идеи от России
Москва понимает, что с консультативным советом не получается так, как хотелось. Поэтому сейчас от россиян звучат новые инициативы. На прошлой неделе во время подготовки к очередной видеоконференции ТКГ и в рамках бесед представителей «нормандской четверки» Россия выступила с идеей того, как она видит обновление Минского формата.
Они хотят максимально формализовать работу Минской ТКГ, разработать регламент ее работы. После каждого заседания подписывать протокол о результатах встречи и обнародовать их. А документы и решения, принятые в ТКГ — сделать почти обязательными к исполнению, как домашнее задание для каждой из сторон-участниц.
Эта идея вообще кардинально меняет работу и статус самой ТКГ. Фактически это дает ей силу почти международной организации. И это, очевидно, будет новым направлением давления со стороны РФ. Почему это опасно?
Во-первых, это всегда будут подписи не только России, но и представителей нелегитимной власти в ОРДЛО. Скорее всего, Россия снова будет настаивать, чтобы это были подписи «полномочных представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей».
Поэтому можно ожидать даже внутренних споров в украинской делегации. Могу спрогнозировать, что нашего представителя в ТКГ Леонида Кучму не устроит новый формат — он уже выступал против этого осенью. А позиция Кучмы в Минске есть и была достаточно прогосударственной. Поэтому я даже не исключаю, что в случае, если ОПУ изменит логику Минского процесса или согласится в конце концов на «консультативный совет», то Кучме такой формат перестанет быть интересным.
Во-вторых, Россия хочет «загнать» Украину в тупик таких формальностей, чтобы потом постоянно «тыкать пальцами» в какие-то пункты и настаивать: пока Украина этого не сделает, Россия не будет выполнять какое-то другое обязательство. Но Минская трехсторонняя контактная группа — это площадка для политических дискуссий. Ее решения не имеют обязательной юридической силы.
Решения, принятые в Минске, — это не международные договоры. И украинская сторона абсолютно правильно до сих пор избегала ссылок на Минские договоренности в своем внутреннем законодательстве. Никакой обязательной силы решение Минской ТКГ не могут иметь априори.
Таким образом, мы видим, что Россия делает ставку на процедуры и формальные нормы — так же, как и было в идее с «консультативным советом». Но для политических контактов не нужны процедуры или отдельный регламент. А вот для «легализации ЛНР и ДНР» и изменения их субъектности нужно именно это. Почему у Зеленского продвигают эти сомнительные решения? Здесь есть несколько факторов.
Первое — это пребывание в плену собственных обещаний электорату. Зеленский обещал и продолжает обещать достичь мира и чувствует, что ему надо показывать какой-то результат. Плюс он сам выставляет себе какие-то дедлайны, которых от него никто не требовал. Сначала речь шла о годе. Теперь — к концу 2020 года. Осенью звучало еще полгода на политическую договоренность о возможности выборов. То есть все время выставляются какие-то рамки, не соответствующие реальному развитию событий в нормандском и минском процессах. Отсюда готовность хвататься за инициативы, которые могут казаться шагом вперед — но на самом деле тянут Украину назад, сдают наши позиции или могут их существенно ослабить. Такие, как история с консультативным советом.
Второй фактор — это неправильная трактовка общественных настроений. Я работаю с общественным мнением по Донбассу и могу утверждать: их запрос на мир — не такой всеобъемлющий и не такой безусловный, как, похоже, понимают в офисе президента Украины. Недавнее исследование «Деминициатив» на подконтрольной части Донецкой и Луганской областей четко показало, что за 2019 года отрицательное отношение к широким компромиссам с Россией не только не уменьшилось, оно увеличилось. Часть жителей, особенно Донецкой области, не видят необходимости соглашаться на мир любой ценой.
И более того, очень красноречиво, что в прифронтовых населенных пунктах вдоль линии разграничения, где население испытывает симпатии к России и «ЛНР и ДНР», люди все равно не хотят реинтеграции «любой ценой и как можно скорее». Они не против реинтеграции, но у них есть основания бояться хаоса, который может начаться в случае непродуманного возвращения этих территорий. Они не знают, как это будет происходить, как это отразится на их кошельке, не будет ли усиления боевых действий вместо реинтеграции. Все эти страхи людей сдерживают, а не подталкивают их к тому, чтобы согласиться на любые варианты.
И это не пустые страхи. Люди в Мариуполе или в Краматорске, которые более или менее наладили свою жизнь, боятся потерять нынешнюю шаткую стабильность, если реинтеграция будет непродуманной. Хотя еще два-три года назад у нас были другие результаты — люди были более готовы договариваться на широких условиях, лишь бы завершить войну.
Еще одна интересная тенденция, появившаяся в 2019 году: для людей «мир» — это не только завершение боевых действий. Ранее говорилось о том, чтобы «просто перестать стрелять». Теперь добавилась еще одно условие. «Мир» должен означать улучшение условий жизни, повышение благосостояния. Люди спрашивают: будем ли мы жить лучше, если мы сейчас пойдем на «особый статус» или преференции этим территориям, на какие-то уступки?
И поэтому наши респонденты в фокус-группах в Донбассе говорят: если такой связи не будет, то давайте лучше подождем, пока эти территории сами не захотят вернуться под контроль Украины на более приемлемых для нас условиях. Так что в прифронтовом Донбассе люди уже не хотят мира «любой ценой».
Кто способен уберечь офис президента от критических ошибок?
Влияние на решения ОПУ однозначно будет иметь гражданское общество Украины. Понимание того, что не любой компромисс с Россией может быть легитимизирован, что ошибки могут привести к делегитимизации самого Зеленского, важно. Скажу прямо: от известных 73% может очень быстро остаться совсем немного, если не будет нормальной продуманной коммуникации, а также если не будет понимания, что общество воспримет, а что — нет. Впрочем, влияния гражданского общества недостаточно. На окончательное решение офиса президента будут влиять два других игрока.
Первый — это западные партнеры, в первую очередь Германия. У них есть и политические, и дипломатические инструменты для влияния на позицию офиса президента. Позиция Германии достаточно принципиальна. Французы более открыты к предложениям, но даже настроенность Макрона на компромиссы разбивается о «стену» принципиальности немцев, которые серьезно просчитывают, на что стоит, а на что не надо соглашаться. И когда украинская сторона выходит с инициативой вроде консультативного совета, то французы вообще будут рады согласиться на все новое, ради изменений в переговорном процессе. А вот немцы будут тщательно изучать каждую инициативу. И поэтому нынешняя сдержанная позиция Германии относительно идеи с консультативным советом меня, как эксперта, радует.
Второй игрок — это наши дипломаты, МИД. В 2019 году роль МИД в Минском процессе была незаслуженно сведена к минимуму. А зря, потому что все, что происходит в Минске, неразрывно связано с Нормандским форматом и имеет международные последствия. И маневрировать в этих переговорах лучше всего могут именно дипломаты. Поэтому я очень надеюсь, что роль МИД возрастет и дипломаты смогут убедить офис президента, что «договорняк» может дорого стоить всем.
