Решение президента Дональда Трампа в одиночку побороть пандемию коронавируса является очередным проявлением ослабевающего лидерства США в мире. Еще до появления вируса обе партии придерживались мнения о том, что Вашингтону следует отказаться от части своих зарубежных обязательств, сосредоточившись на решении внутренних проблем. Экономические и социальные потери от пандемии только усилят эту точку зрения. Многие американцы, причем не только сторонники президента, полагают, что союзники Америки используют их страну. Они думают, что связанные с мировым лидерством издержки слишком велики. Им надоели нескончаемые войны и зарубежные интервенции.
Соединенные Штаты остаются самой сильной страной в мире, как в экономическом, так и в военном отношении. Но сегодня, когда минуло почти три десятилетия после победы Америки в холодной войне и распада Советского Союза, она сталкивается с многочисленными и разноплановыми проблемами. Китай и Россия укрепляют свои вооруженные силы, а также расширяют свое влияние в мире. Северная Корея представляет все более изощренную ядерную угрозу в Восточной Азии. А Иран остается целеустремленным и решительным противником Америки на Ближнем Востоке. После 19 лет войны тысячи американских военнослужащих до сих пор находятся в Афганистане и Ираке, а «Исламское государство» (запрещенная в России террористическая организация — прим. перев.) продолжает свои террористические нападения. Мощные разногласия преследуют самых сильных союзников США в Европе. А сейчас вдобавок ко всему почти каждая страна в мире вынуждена преодолевать разрушительные последствия пандемии.
Если не восстановить лидерство США, эти проблемы будут только усугубляться, приближая нас к миру, который не знает пощады, и в котором прав сильнейший, и отдаляя нас от международного сотрудничества и мирного урегулирования разногласий. Но чтобы вернуть такое лидерство, вначале нужно устранить фундаментальные пробелы в американской внешней политике, возникшие после окончания холодной войны. Вашингтон сегодня чрезмерно полагается на свою военную мощь, серьезно пренебрегая невоенными инструментами власти, которые в результате такого пренебрежения приходят в негодность и ослабевают. США пытаются развивать и претворять в жизнь свою политику с использованием той структуры и аппарата национальной безопасности, которые создавались для холодной войны и мало изменились с 1940-х годов. Если американские политики и руководители откажутся о военной сдержанности, а также от масштабной реструктуризации и реформ своих институтов, им будет очень трудно убедить американцев поддержать глобальное лидерство США, которое чрезвычайно важно для защиты безопасности и экономики страны. А без американского лидерства нас впереди ждут поистине мрачные времена.
Мозг и мускулы
Сильная армия лежит в основе всех прочих инструментов американской власти, и поэтому каждый президент должен следить за тем, чтобы вооруженные силы США были самыми мощными и передовыми в техническом отношении, чтобы они были в состоянии справляться с угрозами со стороны негосударственных сил и великих держав. Выполнять эту обязанность будет все труднее, поскольку пандемия вынуждает государство ограничивать военные расходы.
Создать и поддерживать на должном уровне сильную армию крайне важно. Но не менее важно знать, когда и как ее использовать. Принимая решение о том, применять или нет вооруженные силы, президент должен точно определить цель. Что должны делать войска, какие ресурсы нужно привлечь для надлежащего выполнения поставленной задачи? Если задача меняется, как это было в Сомали при президенте Билле Клинтоне (сначала это была борьба с голодом, потом миротворчество и совершенствование государственного управления) и в Ираке при президенте Джордже Буше (вначале она заключалась в свержении Саддама Хусейна, потом пришлось оккупировать страну, бороться с повстанческим движением и заниматься государственным строительством), то надо ли соответствующим образом менять объемы привлекаемых ресурсов? Существует ли несоответствие между американскими устремлениями и американскими возможностями, как это случилось в Афганистане?
Находить правильные ответы на эти вопросы в последние годы становится все труднее. Цель любой военной интервенции должна быть ясна и понятна, а используемая стратегия и привлекаемые ресурсы должны в полной мере соответствовать достижению этой цели. У президентов, болезненно реагирующих на проблемы во внутренней политике, иногда возникает искушение задействовать достаточно военной силы, чтобы избежать провала, но недостаточно, чтобы добиться успеха. Такой подход не просто неразумен с точки зрения стратегии, но еще и аморален. Нельзя разбрасываться жизнями людей в форме, осуществляя вялые или импульсивные действия. Используя военную силу, мы должны помнить слова Йоды из «Звездных войн»: «Делай или не делай. Не надо пытаться».
Президенты должны особенно опасаться затягивания боевых действий, постепенного расширения военных усилий для достижения все новых и все более амбициозных целей, которых не было в первоначальном плане. Зачастую достижение поставленной цели придает руководителю смелости, и он начинает ставить более масштабные задачи. Именно это случилось при Клинтоне, когда Соединенные Штаты в 1993 году направили войска в Сомали, дабы предотвратить гуманитарную катастрофу, или когда Америка свергла военную диктатуру на Гаити в 1994 году. То же самое произошло при Буше, когда США в 2001 году свергли талибов в Афганистане, а в 2003-м Саддама в Ираке.
После окончания холодной войны одной из главных причин применения силы стали интервенции с целью недопущения массового истребления ни в чем не повинного гражданского населения. Но такие конфликты порождают очень непростые и болезненные вопросы. Перед началом военной интервенции руководитель должен провести анализ и понять, существует ли реальная угроза ключевым интересам США, насколько достижимы поставленные цели, насколько готовы помогать остальные, каковы будут людские и финансовые потери от такого вмешательства, и что может пойти не так, когда будут введены американские войска. Это очень непростые вопросы, но на них необходимо искать ответы с широко открытыми глазами. Нужно очень высоко устанавливать планку при задействовании вооруженных сил США для решения задач, не относящихся к защите жизненно важных национальных интересов страны.
Последствия неверно спланированной военной интервенции могут оказаться катастрофическими. Возьмем в качестве примера американскую интервенцию в Ливии в 2011 году, проведению которой я воспротивился. Когда президент Барак Обама решил вмешаться, администрация допустила две стратегические ошибки. Первой стало ее согласие расширить первоначальную гуманитарную миссию НАТО. Если вначале задача заключалась просто в том, чтобы защитить население восточной Ливии от войск ливийского президента Муаммара Каддафи, то впоследствии была поставлена цель свергнуть режим. НАТО могла провести пресловутую черту в песке где-то между столицей Триполи и восточным городом Бенгази. Установив бесполетную зону и атаковав сухопутные войска Каддафи, можно было защитить повстанцев на востоке, не уничтожая правительство в Триполи. В таких обстоятельствах вполне можно было прийти к некоей политической договоренности.
Как я говорил в то время, Каддафи отказался от своей ядерной программы и не представлял никакой угрозы интересам США. Безусловно, это был отвратительный и злобный диктатор. Но из-за полного краха его правительства более 20 000 переносных зенитно-ракетных комплексов и бесчисленное количество другого оружия из его арсенала расползлось по всей Африке и Ближнему Востоку, вызвало гражданскую войну в 2014 году, на годы погрузило Ливию в пучину хаоса, способствовало усилению позиций ИГИЛ и дало возможность России претендовать на роль вершительницы судьбы этой страны. В Ливии до сих пор беспорядок и неразбериха. Американская военная кампания в Ливии, как и в Сомали, на Гаити, в Афганистане и Ираке, вышла за рамки первоначальной цели, но это ничего не принесло, кроме бед и проблем.
Второй стратегической ошибкой стала неспособность администрации Обамы взять на себя хоть какую-то международную функцию по восстановлению порядка и созданию работоспособного правительства после Каддафи. (В этом таится большая ирония, так как ранее Обама критиковал Буша за то, что он якобы не сумел разработать адекватный план для Ирака после Саддама.) Воспользовавшись невоенными средствами, правительство могло предпринять целый ряд полезных шагов, в том числе, направить в эту страну американских инструкторов и советников для перестройки ливийской армии и расширения советнических функций Миссии ООН по поддержке Ливии, помочь в совершенствовании избирательной системы, которая не разжигала бы социальные и региональные противоречия, и удержать Египет и государства Персидского залива от вмешательства в преддверии и с началом в 2014 году гражданской войны.
Соединенные Штаты все же оказали Ливии ограниченное содействие после падения режима Каддафи, в основном в лечении пострадавших от боевых действий и в поиске складов с оружием. В сентябре 2012 года Международный научный центр имени Вудро Вильсона в своем докладе предложил 30 различных американских невоенных программ по оказанию помощи Ливии, уделив основное внимание разработке новой конституции, строительству прозрачной судебной системы, совершенствованию финансовой системы, содействию экономическому росту и уничтожению запасов химического оружия, а также обеспечению его сохранности. Но правительство США так и не выделило достаточное количество средств на реализацию этих программ, хотя их оценочная стоимость, согласно докладу центра Вильсона, за трехлетний период с начала интервенции в 2011 году и до гражданской войны, вспыхнувшей в 2014 году, составляла 230 миллионов долларов. Для сравнения: стоимость американских военных действий в Ливии с марта по октябрь 2011 года была равна без малого одному миллиарду долларов. Здесь налицо полное несоответствие между значимостью невоенной миссии и выделенными на ее реализацию средствами.
Был целый ряд невоенных способов, при помощи которых США с союзниками могли остановить боевые действия и стабилизировать обстановку в Ливии летом и осенью 2011 года. Но у них не было плана, не было средств, и не было желания. При использовании невоенных инструментов влияния Вашингтон, как это часто случалось после холодной войны, колебался, выделял недостаточно средств и плохо выполнял поставленные задачи. Арабско-натовская коалиция разбомбила Ливию, а затем просто отправилась по домам, оставив ливийцев сражаться за руины и создав таким образом очередной источник нестабильности в регионе и новую базу для террористов. Сам Обама резко раскритиковал проведенную интервенцию, назвав провал плана по Ливии после Каддафи самой серьезной ошибкой своего президентства.
Весь арсенал
Больше всего в чрезмерной милитаризации внешней политики в период после холодной войны поражает то, что американские политические руководители совершенно не усвоили уроки семи предыдущих десятилетий. Одна из величайших побед США в 20 веке была одержана не военной мощью, а более искусным применением инструментов влияния. Холодная война проходила на фоне величайшей гонки вооружений за всю историю, но значительных прямых военных столкновений между двумя сверхдержавами не было ни разу, хотя они часто вели опосредованные войны — в Корее, во Вьетнаме и в других местах. По подсчетам военных историков, из-за прямых действий Советов погибло менее 200 американских военнослужащих. Поскольку ядерное оружие превратило бы любую войну между США и СССР в катастрофу для обеих сторон, они вели соперничество посредством своих ставленников, и что крайне важно, без применения военной силы.
После окончания холодной войны США отказались от большинства невоенных инструментов. Но сегодня великие державы модернизируют и увеличивают свои армии. И если США повезет, и они проявят мудрость, ожидающее их в перспективе длительное соперничество с Китаем будет проходить в невоенной сфере. Поэтому невоенные инструменты необходимо обновить и снова взять на вооружение.
Дипломатия, как и сильная армия, является незаменимым инструментом национальной мощи. Конгресс уже много лет недофинансирует Госдепартамент, лишая его необходимых средств (за исключением непродолжительного периода при Джордже Буше). А Белый дом часто оттесняет это ведомство на второй план и не удовлетворяет его финансовые потребности. Критики Госдепартамента, в том числе, и из его состава, совершенно правы, говоря о том, что он слишком забюрократизирован и нуждается в масштабных реформах. Но попытки укрепить американский невоенный инструментарий в любом случае потребуют усиления Госдепартамента.
Но в начале 1990-х годов позиции США начали меняться. Утверждать соглашения о свободной торговле в конгрессе стало намного труднее, хотя это были соглашения с дружественными странами, такими как Канада и Мексика. Американские президенты уверовали в то, что экономическая мощь это в основном средство для наказания других. После окончания холодной войны Вашингтон ввел экономические санкции против десятков стран в попытке изменить их поведение. В основном это были точечные торговые и финансовые ограничения. Трамп в особенности очень враждебно относится почти ко всем многосторонним организациям и как дубиной размахивает экономической мощью США, угрожая пошлинами и союзникам, и противникам.
Администрация Трампа также пытается урезать внешнюю помощь. Эта помощь является полезным инструментом, хотя общество всегда недовольно тем, что деньги тратятся за рубежом, а не дома. Не пользуясь народной поддержкой, Агентство США по международному развитию (USAID) после окончания холодной войны существенно уменьшилось. Когда я в 1993 году ушел с поста директора ЦРУ, в этом агентстве работало более 15 000 сотрудников, и в основном это были кадровые профессионалы. Многие из них работали в развивающихся странах в опасных и неблагоприятных условиях. Когда я в 2006 году вернулся в правительство, став министром обороны, в Агентстве США по международному развитию работало всего 3 000 человек, и в основном эти люди занимались подрядными работами.
Сократив USAID, Соединенные Штаты добровольно отказались от важного инструмента власти и влияния. Китай же научился использовать свои проекты развития для налаживания отношений с зарубежными руководителями, а также для усиления своего влияния и расширения доступа. Самым смелым его шагом на этом пути стала инициатива «Один пояс — один путь», которая в 2019 году охватывала проекты в 115 странах общей стоимостью более триллиона долларов.
Другой жертвой распада СССР стало Информационное агентство США и механизм стратегических коммуникаций. В период холодной войны Информационное агентство США создало всемирную сеть библиотек и представительств, в которых было полно книг и журналов о демократии, истории, американской культуре и по многим другим вопросам. Входивший в состав агентства «Голос Америки» вещал на весь мир, готовя к эфиру сводки новостей и развлекательные программы, представляя объективную точку зрения на текущие события миллионам людей, которые в противном случае слушали и смотрели бы исключительно государственные передачи. Это агентство со своими многочисленными форпостами и программами проникло во все уголки планеты. Это был сложный и утонченный инструмент, и он приносил результат.
Тем не менее, в 1999 году Информационное агентство США закрыли, а то, что от него осталось, передали в Госдепартамент. Последствия не заставили себя ждать. К 2001 году общественная дипломатия США стала бледной тенью того, чем она была во время холодной войны. В отличие от Китая и России, у США сегодня нет эффективной стратегии информационного воздействия и противостояния стратегическим коммуникациям противников.
Государства всегда пытаются вмешиваться в дела других стран. В этом нет ничего нового, однако из-за доступности современных технологий прежние инструменты кажутся доисторическими. Так, Россия проводила изощренные и хорошо организованные хакерские и дезинформационные кампании, вмешиваясь в голосование по Брекситу в Британии в 2016 году, в президентские выборы в США в 2016 году и в президентские выборы во Франции в 2017 году. Соединенные Штаты обладают точно такими же технологиями, но у них отсутствует стратегия их применения.
Кибервойны стали одним из самых мощных средств в государственных арсеналах. Страны получили возможность проникать в военную и государственную инфраструктуру своих противников, осуществлять вмешательство в демократические процессы и усиливать внутренние противоречия. Русские в этой области накопили немало опыта, проводя кибератаки против Эстонии, Грузии, Украины и других стран. Соединенные Штаты разрабатывают средства защиты от кибератак, но время от времени им следует проводить и наступательные действия, особенно против своих главных противников. Авторитарные государства должны понимать, насколько горьки их собственные пилюли.
Время обновления
В распоряжении американского политического руководства есть множество разнообразных невоенных средств. Но их будет недостаточно для преодоления предстоящих вызовов, если Соединенные Штаты откажутся от коренной перестройки своего устаревшего аппарата национальной безопасности. Созданная в соответствии с Законом о национальной безопасности от 1947 года и действующая поныне структура, в рамках которой было сформировано Министерство обороны, ВВС США (как отдельный вид вооруженных сил), ЦРУ и Агентство национальной безопасности (АНБ), исчерпала себя. Например, в действующей структуре нет места министерствам и ведомствам, отвечающим за внешнюю экономическую политику. Президенты при решении проблем обычно используют «общегосударственный подход» с привлечением всех имеющих к этому отношение министерств и ведомств. При этом подразумевается, что они задействуют все свои огромные ресурсы и будут действовать заодно. Но если не считать военные проблемы, то такие коллективные действия в основном являются очковтирательством. На самом деле, у государства очень мало возможностей для задействования всех инструментов власти.
Госдепартамент должен стать основным невоенным инструментом для проведения американской политики в сфере национальной безопасности. Хотя в Госдепартамент и USAID традиционно приходят самые талантливые кадры из числа госслужащих, в организационном отношении эти ведомства — настоящий кошмар. В Госдепартаменте действует отупляющий бюрократический аппарат, который вызывает у лучших сотрудников отчаяние и неверие в собственные силы, а также лишает это ведомство маневренности и оперативности. Он не всегда правильно распределяет свои ресурсы. Например, Госдепартамент до сих пор отправляет слишком много людей в комфортные командировки в Берлин, Лондон, Париж и Рим, а в Анкаре, Пекине, Каире, Нью-Дели и в столицах других ключевых стран развивающегося мира сотрудников явно не хватает. Бюрократическая культура душит творческое начало, и по этой причине многие госсекретари высокой стеной отгораживаются от кадровых работников Госдепартамента. Чтобы усилить Госдепартамент, в этом ведомстве необходимо изменить систему подбора и подготовки кадров, а также реформировать его культуру, привлекая все больше молодых и самостоятельно мыслящих людей. Госдепартамент нуждается в коренной реструктуризации бюрократического аппарата и в перестройке внутренней культуры. А после этого ему понадобится значительно больше средств и кадров.
Перестроенный и усиленный Госдепартамент станет важной ступицей в правительственном колесе и поможет управлять всеми спицами, которые ведают распределением невоенных ресурсов для решения проблем национальной безопасности. Хорошим примером того, как эта система сможет работать, является проект Джорджа Буша по борьбе с ВИЧ / СПИДом в Африке. К этому проекту привлекли целый ряд ведомств, но президент дал право только одному сотруднику Госдепартамента контролировать бюджет и координировать деятельность всех участников этой кампании. И она оказалась весьма эффективной. Кто-то может сказать, что такую роль должен играть Совет национальной безопасности и его сотрудники. Я работал в Совете национальной безопасности при четырех президентах, и позволю себе с этим не согласиться. При осуществлении этой работы необходимо повседневное управление, а также оперативное взаимодействие и согласование бюджетных вопросов. А это не по силам Совету национальной безопасности и выходит за пределы его полномочий.
Многие американские президенты были недовольны недостатками в работе USAID. По этой причине Буш в 2004 году создал отдельную корпорацию «Вызовы тысячелетия», которая оказывает помощь тем странам, которые «правят справедливо, вкладывают средства в свой народ и содействуют экономической свободе». Эта корпорация взяла на себя далеко не все функции по оказанию американской помощи в развитии, к чему призывали некоторые консерваторы, но используемые ею принципы при отборе стран-получателей и проектов следует применять шире. Если получателей американской помощи отбирать более тщательно, принимая во внимание их ценности и отношение к США, то конгресс будет с большей готовностью и желанием поддерживать такие программы. Учет собственных интересов при выделении скудных ресурсов на развитие не следует считать грехом (хотя США должны и дальше оказывать гуманитарную помощь для ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, когда это необходимо).
Возрождать и перестраивать американскую помощь в развитии нужно еще и в связи с тем, что Китай в рамках инициативы «Один пояс — один путь» и других программ затягивает на свою орбиту развивающиеся страны. В 2019 году было создано самостоятельное правительственное агентство «Международная финансовая корпорация развития США», которое помогает финансировать проекты развития в частном секторе. Это хорошее начало для расширения американских усилий, направленных на поощрение частных инвестиций в развивающихся странах. Китай может давать странам кредиты и займы на миллиарды долларов, но у США намного более мощный частный сектор, способный не только инвестировать средства, но и отбирать экономически обоснованные проекты, которые будут служить долгосрочным интересам стран-получателей этих средств. Соединенные Штаты хорошо освоили искусство экономического наказания, но им следует активнее и умнее применять меры экономического поощрения, чтобы завоевывать симпатии других стран.
Ведя невоенное соперничество с Китаем и Россией, американские представители также должны анализировать, в каких реформах нуждаются созданные при поддержке Вашингтона альянсы и международные организации, чтобы они лучше служили целям США в сегодняшних условиях. Например, что касается НАТО, то Соединенные Штаты должны и дальше требовать от остальных членов тратить больше средств на оборону. Но при этом им следует помогать союзникам искать пути и способы сотрудничества в целях совершенствования военного потенциала. Следует также внимательно присмотреться к Международному валютному фонду и Всемирному банку. Выходить из их состава нет никаких оснований, но США должны добиваться, чтобы они служили американским интересам, и чтобы они работали эффективно и честно.
Кроме того, чтобы эффективно соперничать с авторитарными государствами, Соединенным Штатам придется полностью пересмотреть систему своего информационного воздействия. То, что они делают сейчас, вызывает смущение. Многие ведомства поднаторели в стратегических коммуникациях, в том числе, Белый дом, Госдепартамент, Министерство обороны, Министерство финансов, ЦРУ и Агентство США по глобальным медиа. Но в основном каждый идет своим путем. В результате они упускают массу возможностей. США не сумели использовать националистические настроения в Европе и других странах, чтобы оказать сопротивление действиям китайцев и русских по вмешательству во внутренние дела их государств. Руководство США отвратительно информирует остальной мир о масштабах и результатах американской помощи, направляемой на развитие, и о программах гуманитарной помощи, в том числе, о тех, которые приносят пользу людям во враждебных США странах. Например, кто знает о том, что во время голода в Северной Корее в 1999 году Соединенные Штаты предоставили ей больше продовольственной помощи, чем все остальные страны мира вместе взятые, и в три раза больше того, что предложил Китай? Соединенным Штатам надо громко трубить о направляемой за рубеж помощи, и вести себя не как монашеский орден, а в большей степени как центр рекламной индустрии.
Нужна новая организация на самом высоком уровне — как Информационное агентство США, но намного более мощная, входящая в структуру Госдепартамента, однако имеющая полномочия от президента. И она должна последовательно и упорно заниматься стратегическими коммуникациями, используя все доступные средства информационного воздействия. Такая организация должна руководить как традиционной информационной работой, так и информационным влиянием в электронном формате, в том числе, через социальные сети. Она должна следить за всеми публичными заявлениями и прочими усилиями в сфере коммуникаций, относящимися к внешней политике.
Полная гармония американской силы
Укрепление невоенного инструментария американской внешней политики будет содействовать национальным интересам США, создавая новые, более экономичные и менее рискованные возможности для реализации американской силы и лидерства на международной арене. Американцы хотят, чтобы у них была самая сильная армия в мире, но они также хотят, чтобы военная сила применялась умеренно и только тогда, когда затронуты жизненно важные национальные интересы США. Все политические силы в стране считают, что после холодной войны американские президенты слишком часто использовали военную силу для решения проблем за рубежом. Соединенные Штаты должны быть готовы в любой момент защитить свои интересы. Но чтобы американское общество снова поддержало идею о глобальном лидерстве Америки, ее руководство должно проявлять больше сдержанности, посылая в бой лучшую армию в мире. В задачи американских военных не должно входить формирование будущего в других странах. Американская армия должна реагировать далеко не на каждый акт агрессии, злодеяние, применение силы или кризис.
И наконец, большинство американцев хочет, чтобы их страна представляла собой нечто большее, чем военную мощь и экономический успех. Они хотят, чтобы другие смотрели на нее с восхищением, как на главную поборницу свободы. Формируя внешнюю политику, которую поддержит американское общество, руководство США должно признать, что важно использовать все имеющиеся инструменты невоенной силы и влияния, чтобы призывать друзей и врагов к свободе и реформам, потому что это соответствует национальным интересам США. Проведя реструктуризацию и выделив больше ресурсов, Вашингтон сделает так, что его невоенные инструменты будут обеспечивать поразительную гармонию силы. Эти инструменты очень важны, так как США предстоит длительное и многогранное соперничество с Китаем. Но даже если у США появятся все нужные военные и невоенные средства, американские лидеры, законодатели и общество должны понимать, что в долгосрочных интересах США взять на себя бремя мирового лидерства.
Роберт Гейтс был министром обороны с 2006 по 2011 год. Этот очерк является отрывком из подготовленной к публикации книги Гейтса «Применение власти. Американские неудачи, успехи и новый путь вперед после холодной войны» (Exercise of Power: American Failures, Successes, and a New Path Forward in the Post-Cold War Period).
