У президента Владимира Зеленского имеются амбиции по масштабному обновлению инфраструктуры страны. По статистике, размещенной на официальном сайте проекта, «Большая стройка» насчитывает пятьсот девяносто три объекта социальной инфраструктуры.
Это сто семнадцать детских садов, сто сорок две школы, двести двенадцать отделений экстренной медицинской помощи и сто двадцать два спортивных объекта. Кроме того, проект содержит масштабные планы по строительству дорог.
Лишь на объекты социальной инфраструктуры в 2020 году планируется потратить более пяти с половиной миллиардов гривен. Львиная доля от этой суммы — расходы из государственного бюджета — 3,19 миллиардов гривен. Другие 2,35 миллиарда гривен — средства местных бюджетов.
Стикерами «Большой стройки» представляют также строительство и ремонт шести с половиной тысяч километров дорог, на что в 2020 году планируется потратить сто два с половиной миллиарда гривен, в том числе тридцать пять миллиардов гривен, перераспределенных из Фонда борьбы с covid-19.
На 2021 год амбиции выглядят скромнее. На дороги предусмотрено около семидесяти двух миллиардов гривен. Еще под дорожное строительство Минфин обещает предоставить госгарантии на кредиты на сумму почти восемьдесят миллиардов гривен. Конечно, это только в том случае, если найдутся желающие кредитовать Укравтодор на такую сумму.
Что скрывается за «Большой стройкой» Зеленского?
Объем финансирования социальной инфраструктуры в рамках этого проекта на 2021 год неизвестен. Впрочем, в проекте закона о госбюджете-2021 капитальные расходы уменьшены на двадцать четыре процента (до восьмидесяти пяти миллиардов гривен) даже по сравнению с кризисным 2020 годом.
Самой большой проблемой является то, что из-за недостатков планирования и недочетов законодательства часть проектов «Большой стройки» может превратиться в долгострой.
Масштаб и суть проблемы
По данным официального портала «Большой стройки», к первому октября 2020 года его объекты профинансированы лишь на тридцать девять процентов от годового плана. Причем источники финансирования — государственный или местные бюджеты — не указаны.
С учетом темпов субсидирования этих проектов можно предположить, что по результатам 2020 года будет профинансировано и, возможно, завершено лишь пятьдесят три-пятьдесят пять процентов объектов.
Но хуже всего то, что по многим проектам в 2021 году средства, скорее всего, не будут предусмотрены. На сайте «Большой стройки» и в проекте закона о государственном бюджете на 2021 год никакой детальной информации не представлено, сколько проектов планируется профинансировать из государственного и местных бюджетов не понятно.
Впрочем, имеются планы по продлению в 2021 году других капитальных расходов. Они неутешительны. Из тридцати двух бюджетных программ, имеющих капитальную или инфраструктурную цель и которые реализуются в 2020 году, двадцать не имеют финансирования в 2021 году.
В том числе снова не заложено финансирование строительства Запорожского моста (как и в целом программы «Строительство и реконструкция мостов»), аэродрома международного аэропорта Днепропетровск, сооружений одесского аэропорта Измаил.
Делая перерывы в финансировании инфраструктурных проектов, политики и чиновники создают ловушку, в которой Украина пребывает уже много лет подряд: долгострои.
Без надлежащего финансирования капитальные сооружения изнашиваются, материалы дорожают, а техническая документация теряет актуальность. Впоследствии, когда внимание политиков вновь возвращается к проекту, оказывается, что нужно заново разрабатывать техническую документацию, а после этого — перезапускать тендерные процедуры.
Как не провалить «Большую стройку» из-за нехватки кадров
Такие проблемы привели к появлению на Украине ряда легендарных долгостроев.
Среди них — мост в Запорожье (строительство началось в 2004 году), Подольско-Воскресенский мост в Киеве (строительство должно было начаться в 1993 году, а началось в 2003 году), аэродром и метрополитен в Днепре, корпус детской больницы «Охматдет» (строительство началось в 2011 году), комплекс для захоронения радиоактивных отходов «Вектор» (строительство началось в 1998 году).
Мост в Запорожье строят с 2004 года. В течение пяти лет финансирование не предоставлялось вообще, а в дальнейшем осуществлялось не полностью. Правительству пришлось заново заказывать разработку проектной документации и начинать строительство.
На строительство запорожского моста за эти годы потрачено более двух с половиной миллиардов гривен в текущих ценах. В ценах 2019 года, то есть с учетом инфляции, — восемь с половиной миллиардов гривен. Для сравнения: это суммарный годовой бюджет Минрегиона и Министерства молодежи и спорта на 2019 год. Но моста до сих пор нет.
Возведение корпуса больницы «Охматдет» в 2020 году наконец завершилось, однако началось оно еще в 2011 году, а с 2013 года по 2015 год было остановлено. В 2016 году строительство возобновили, а в декабре 2019 года из-за несовершенного планирования пришлось «перебрасывать» значительные дополнительные средства на достройку корпуса по этой бюджетной программе из других программ.
В эти и другие подобные объекты вложены сотни миллионов и даже миллиарды гривен, работы ведутся в период от нескольких лет до нескольких десятков лет, но большинство из них еще не запущены.
Конечно, деньги — не единственная причина появления долгостроев. Коррупция, плохой менеджмент, неэффективное использование средств — вот другие составляющие проблемы. Однако один из ключевых факторов возникновения долгостроев — начало возведения новых объектов в условиях, когда не достроены старые.
Что делать
Чтобы решить эту проблему, министерство финансов использует различные инструменты бюджетного финансирования.
Например, финансирование проектов осуществляется через отдельные бюджетные программы общего фонда госбюджета или как субвенции из государственного бюджета местным бюджетам (в таком случае исполнителем проекта является местная власть).
Другой подход — финансирование проектов развития через специальный фонд бюджета. В 2019 году через него прошло сорок два процента капитальных расходов бюджета. В таком случае деньги направляются (в случае их поступления) исключительно на определенный тип расходов.
В чем преимущество такого подхода к финансированию проектов? Если деньги не были использованы в течение года, и соответствующая бюджетная программа имеется в следующем, то распорядитель может не возвращать их в казначейство, а использовать и дальше.
Часть проектов правительство финансирует на средства Государственного фонда регионального развития, что предполагает десяти процентное софинансирование проектов из местных бюджетов.
Наконец, существует инструмент государственных инвестиционных проектов, который правительство использует, начиная с 2015 года. Однако в последние годы такое финансирование снижается, как и количество инвестиционных проектов. Если в 2019 году плановые расходы бюджета на государственные инвестиционные проекты составили два с половиной миллиарда гривен, то в 2021 году — лишь менее чем полтора миллиарда гривен.
Каждый инструмент имеет преимущества и недостатки, связанные с особенностями бюджетного законодательства, но все они схожи в двух проблемных вопросах.
Недорогие рабочие места, повышение тарифов и «мечта Зеленского»: план правительства по спасению страны
Во-первых, это отсутствие гарантий долгосрочного финансирования из государственного бюджета. Во всех случаях единственной гарантией является только утвержденный бюджет, а он утверждается на Украине только на один год.
Среднесрочная бюджетная декларация до сих пор не утверждается, но даже она может получить статус скорее прогноза, чем документа, который будет гарантировать наличие средств на следующие два-три года, чтобы успеть выполнить инфраструктурный проект.
Во-вторых, финансирование капитальных проектов зависит от уровня исполнения бюджета по доходам. Если ситуация в госфинансах ухудшается, то Минфин финансирует в первую очередь защищенные расходы — зарплаты, пенсии, коммунальные услуги, обслуживание долгов. Зато так называемые расходы развития финансируются по остаточному принципу.
К сожалению, правительства на Украине склонны планировать бюджеты слишком оптимистично. Длительные процедуры использования средств (затягивание тендеров) и низкая способность распорядителей средств, некачественное планирование, вызывают хроническое невыполнение плана капитальных расходов.
Например, за январь-август 2020 года капитальные расходы профинансированы на тридцать три процента от годового плана, защищены — на шестьдесят два процента. Но это не следствие пандемии, ведь в 2019 году ситуация была аналогичная: за январь-август защищенные расходы были профинансированы на шестьдесят два процента, а капитальные — на тридцать семь процентов. По результатам 2019 года уровень финансирования капитальных расходов достиг семидесяти пяти процентов.
Следовательно, финансирование долгосрочных проектов — слабое место современной бюджетной политики. Властная команда должна работать не столько над масштабами строительства в стране, сколько над эффективной организацией бюджетных процедур, которые делают возможным это строительство.
Если президент, правительство и народные депутаты хотят существенно обновить инфраструктуру страны, то во время принятия бюджета им нужно не только убедиться, что расходы на завершение начатых объектов заложены в проекте бюджета на 2021 год, но и удостовериться, что сам проект бюджета реалистичен.
Что в конце 2021 года не возникнет ситуация, когда Минфин не сможет финансировать капитальные расходы из-за слишком оптимистичных планов по поступлениям или привлечению средств на покрытие дефицита.
